Кто осуществляет контроль за использованием средств бюджета пенсионного фонда

Статья 21. Контроль за использованием средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации

Комментарий к статье 21

1. Комментируемая статья регулирует общественные отношения по контролю за использованием средств бюджета ПФР. Действующая редакция рассматриваемой статьи изложена в редакции Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ.
Согласно ранее действовавшей редакции контроль за использованием средств бюджета ПФР осуществлялся Счетной палатой РФ, а также наблюдательным советом страховщика, который создавался в порядке, определяемом Правительством РФ.
2. Действующая редакция комментируемой статьи содержит отсылочную норму к законодательству РФ, так как рассматриваемой статьей предусматривается, что контроль за использованием средств бюджета ПФР осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Следует отметить, что вопросы государственного (муниципального) финансового контроля урегулированы БК РФ. В соответствии со ст. 266.1 БК РФ среди объектов государственного (муниципального) финансового контроля названы и органы управления государственными внебюджетными фондами, это означает, что объектом государственного финансового контроля являются и органы управления ПФР. В юридической литературе справедливо отмечается, что "правовое регулирование в сфере государственного (муниципального) финансового контроля ориентируется на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего органами власти, в рамках бюджетного законодательства. Так, статья 266.1 Бюджетного кодекса РФ к объектам государственного (муниципального) финансового контроля относит следующих участников бюджетного процесса: главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств; главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (иные уполномоченные исполнительные органы государственной власти и местной администрации); органы управления государственными внебюджетными фондами" .
--------------------------------
Крохина Ю.А. Новые аспекты взаимодействия внешнего и внутреннего контроля как фактор повышения эффективности финансовой деятельности государства // Финансовое право. 2013. N 11.

Как предусматривается п. 2 названной статьи, органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.
На должностных лиц объектов контроля возложены обязанности по своевременному представлению в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам в полном объеме информации, документов и материалов, необходимых для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ.
В частности, ст. 19.7 КоАП РФ предусмотрен состав административного правонарушения за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), государственный финансовый контроль, организацию, уполномоченную в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), государственный финансовый контроль, организацию, уполномоченную в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Совершение данного правонарушения может повлечь предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 300 рублей; на должностных лиц - от 300 до 500 рублей; на юридических лиц - от 3 тысяч до 5 тысяч рублей.
3. Статьей 265 БК РФ предусматривается, что государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Счетная палата осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Статьей 5 названного Федерального закона определены задачи Счетной палаты. Среди них есть и задачи в сфере контроля за использованием средств бюджета ПФР, а именно:
- организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования в РФ;
- определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годового отчета об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ;
- обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
Полномочие Счетной палаты по проведению экспертизы проекта бюджета ПФР закреплено в ст. 145 БК РФ. Правительство РФ ежегодно представляет отчеты об исполнении бюджета ПФР за отчетный финансовый год в Счетную палату для их внешней проверки. Счетная палата проводит проверку отчетов об исполнении бюджета за отчетный финансовый год, готовит заключение на них и представляет свое заключение на соответствующие отчеты об исполнении бюджета ПФР в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляет их в Правительство РФ.
ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ" наделяет Счетную палату соответствующими полномочиями в сфере контроля за использованием пенсионных накоплений. В частности, ведение бухгалтерского учета ПФР, учет пенсионных накоплений в специальных частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, учет средств выплатного резерва, средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, а также бухгалтерская (финансовая) отчетность ПФР подлежат ежегодной проверке Счетной палатой (ст. 9).
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений признается контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований соответственно. В силу ч. 2 ст. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органы такого контроля:
- проводят проверки, ревизии и обследования;
- направляют акты, заключения, представления и (или) предписания объектам контроля;
- направляют уведомления о применении бюджетных мер принуждения органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с БК РФ, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения;
- осуществляют производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Организован внутренний финансовый контроль и в ПФР. Так, Постановлением Правления ПФР от 26 января 2016 г. N 33п "Об утверждении положения об осуществлении внутреннего финансового аудита в Пенсионном фонде Российской Федерации" утверждено соответствующее Положение.
Объектами внутреннего финансового аудита являются структурные подразделения Исполнительной дирекции ПФР, территориальные органы ПФР и Межрегиональный информационный центр ПФР.
Субъектами внутреннего финансового аудита в ПФР являются Ревизионная комиссия и контрольно-ревизионные отделы (управления, группы) отделений ПФР, которые осуществляют свою деятельность на основе функциональной независимости и подчиняются непосредственно и исключительно Председателю Правления ПФР и управляющим отделениями ПФР. Председатель Правления ПФР и управляющие отделениями ПФР при организации внутреннего финансового аудита обязаны исключать участие субъектов внутреннего финансового аудита в организации и выполнении внутренних бюджетных процедур.
Методическое обеспечение организации внутреннего финансового аудита осуществляет Ревизионная комиссия ПФР.

Контроль за правильностью расходования средств, предназначен­ных для выплаты пенсий, в том числе за правильностью назначе­ния, перерасчета, выплаты и доставки пенсий, осуществляется в двух формах. Во-первых, имеется ведомственная контрольно-реви­зионная работа в территориальных отделениях ПФР и организациях Федерального агентства связи. Во-вторых, существует вневедомствен­ный контроль за правильностью расходования пенсионных средств.

Ведомственный контроль осуществляется контрольными и дру­гими структурными подразделениями ПФР и его территориаль­ными отделениями, соответствующими контрольными службами органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции. Такой контроль проводится в виде ревизий, инвентариза­ций, тематических проверок.

Вневедомственный контроль могут осуществлять соответствую­щие контрольные службы финансовых, налоговых органов, Счет­ной палаты Российской Федерации и другие уполномоченные организации.

Результаты ведомственных и вневедомственных проверок оформ­ляются в виде соответствующих актов.

Применительно к современной ситуации в России обобщен­ное определение социальной защиты населения может быть пред­ставлено так: социальная защита населения — это совокупность различных гарантированных мер государства, адресованных нетру­доспособным и трудоспособным гражданам, оказавшимся в труд­ной жизненной ситуации, которую они не могут самостоятельно пре­одолеть, и направленная на их материальное обеспечение, оказание им всевозможной помощи и поддержки на уровне, который отвеча­ет требованиям достойной жизни человека, в различных формах и видах в установленном законодательством порядке.

Социальная защита населения представляет собой комплекс различных общественных отношений, в ходе функционирования которых человек как один из субъектов данных отношений полу­чает установленные государством те или иные виды социальной защиты. В этот комплекс могут входить всевозможные обществен­ные отношения, например, трудовые и жилищные, экологиче­ские, по охране здоровья, образовательные, гражданские и се­мейные, земельные, по социальному обеспечению. Такие обще­ственные отношения регулируются соответствующими нормами права и составляют самостоятельные отрасли российского права.

1 Конечно, такое представление о социальной защите населения является идеальным и рассматривается как дело отдаленного будущего. В настоящее время еще не существует настолько богатого государства, которое смогло бы предоста­вить каждому человеку благоприятные условия для его существования. В содержание понятия социальной защиты населения входит со­циальное обеспечение. Как и всякая система, оно должно быть орга­низовано и юридически оформлено (закреплено) надлежащим об­разом, то есть должно иметь организационно-правовую форму.

Государственная система социального обеспечения имеет не­сколько организационно-правовых форм.Их наличие связано глав­ным образом со спецификой социального обеспечения разных ка­тегорий граждан. К числу основных таких форм относятся: обяза­тельное социальное страхование и социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета. Эти формы имеют много различий между собой. Главные из них — это способ обра­зования финансовых средств, из которых производится социаль­ное обеспечение, и категории лиц, подлежащих данному обеспе­чению.

Обязательное социальное страхование представляет собой сис­тему материального обеспечения наемных работников, самостоя­тельно обеспечивающих себя трудом граждан (индивидуальных предпринимателей, частнопрактикующих адвокатов и др.), лиц, добровольно вступивших в отношения по этому страхованию, а также иных категорий лиц, обеспечиваемых пенсиями, пособия­ми, в том числе по охране их здоровья, за счет бюджетов специ­ально созданных фондов социального страхования. Средства этих фондов формируются из отчисляемых страховых взносов, едино­го социального налога страхователей — работодателей, индиви­дуальных предпринимателей, частнопрактикующих адвокатов, лиц, добровольно вступивших в эту систему страхования.

Социальное обеспечение за счет ассигнований из государствен­ного бюджета — это система материального обеспечения и соци­ального обслуживания лиц, не подлежащих обязательному соци­альному страхованию (служащих систем государственной служ­бы, военной службы, правоохранительной службы), а также все­го населения вне зависимости от их принадлежности к каким-либо определенным категориям лиц (бедные или малоимущие, инвалиды, дети и др.).

По способам организации (организационно-правовым формам) социального обеспечения кроме двух ее основных форм — обяза­тельного социального страхования исоциального обеспечения за счет ассигнований из государственного бюджета — существует еще смешанная форма, сочетающая в себе обе указанные формы.

Таким образом, реальное положение дел в стране в области социального обеспечения на фоне отсутствия его единой, зако­нодательно закрепленной государственной системы свидетельствует о существовании двух значительно отличающихся друг от друга систем социального обеспечения — для подавляющего большин­ства населения (обязательное социальное страхование) и, по су­ществу, для отдельных, привилегированных категорий граждан,

социальное обеспечение которых осуществляется за счет ассиг­нований из государственного бюджета (это относится к госу­дарственным служащим, получающим пенсии за выслугу лет в размере, значительно превышающем размер трудовых пенсий лиц, обеспечиваемых по общей системе). Причины такого по­ложения имеют не только экономический, но и политический характер.

Наличие общего кодифицированного законодательного акта о социальном обеспечении граждан позволило бы сформулировать как само понятие социального обеспечения, так и выделить его главные признаки. Учитывая, что такого акта в настоящее время нет, в научной литературе высказываются различные суждения на этот счет, которые подробно излагаются в специальных иссле­дованиях, в том числе в учебниках и учебных пособиях по дис­циплине «Право социального обеспечения».

Развитие социального обеспечения как отрасли российского права должно базироваться на нормах Конституции Российской Федерации. Так, в ее статье 39 прямо говорится о том, что каждо­му гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания де­тей и в иных случаях, установленных законом.

В конституционных нормах имеются установки, определяющие качественное содержание социального обеспечения. Они и позво­ляют сформулировать понятие социального обеспечения и выде­лить его наиболее характерные признаки. В научной литературе с этой целью используются разные подходы и критерии.

Воспользуемся таким критерием, как общественные отноше­ния по социальному обеспечению.

Первый признак общественных отношений по социаль­ному обеспечению носит особый характер, который проявляется при решении гражданами своих проблем посредством обращения в соответствующие компетентные (уполномоченные) органы и организации в случаях, установленных законодательством. Это про­исходит, например, в случаях, указанных в пункте 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации.

По существу, такие общественные отношения являются мате­риальными отношениями, так как в ходе их осуществления гражда­нам предоставляется материальное благо. При получении такого блага они удовлетворяют свои конкретные, индивидуальные по­требности. Блага предоставляются гражданам в денежной или на­туральной форме — в виде государственных пенсий, социальных пособий, социальных услуг — в соответствии со статьей 7 Кон­ституции Российской Федерации. Этим самым достигается глав­ная цель предоставления материального обеспечения как государ­ственной гарантии — выравнивание доходов граждан в установ­ленных законом случаях до определенного уровня. К таким случа-ям, которые называются социальными рисками, относятся наступ­ление старости, болезни, инвалидности, безработицы и прочее. В современной российской действительности можно говорить только о «подтягивании» доходов граждан в указанных случаях до уровня так называемого прожиточного минимума. (Фактически его можно назвать минимумом физиологического выживания челове­ка, так как он учитывает только, его основные потребности в пи­тании и одежде, причем в некоторых услугах — на крайне низ­ком, минимальном уровне.)

Второй основной признак общественных отношений по социальному обеспечению проявляется в осуществлении госу­дарством социального (материального) обеспечения за счет, части общего национального продукта, произведенного обществом. Вы­деленные государством средства создают граждане, занятые в об­щественном производстве, — работающие по найму, самостоя­тельно обеспечивающие себя трудом и иные категории лиц. Именно они формируют общественное богатство, называемое внутренним национальным продуктом (ВНП государства). В экономическом смысле здесь речь идет о создании валового внутреннего продукта (ВВП) и распределении его части на социальные нужды. Безус­ловно, общий объем ВВП влияет на ту долю средств, которая выделяется государством на социальное обеспечение.

Основными финансовыми источниками социального обеспе­чения наряду с ассигнованиями из государственного бюджета яв­ляются средства страховых социальных внебюджетных фондов.

Социальные страховые фонды, образуемые вне федерального бюджета, предназначены для реализации конституционных прав застрахованных граждан на их обеспечение в порядке обязатель­ного социального страхования.

Средства страховых социальных фондов формируются такими фондами, как Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС Рос­сии), Федеральный фонд обязательного медицинского страхова­ния (ФФОМС). Согласно законодательству они являются стра­ховщиками.

В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. «Об основах обяза­тельного социального страхования» выделяется главный принцип осуществления страхования, заключающийся в автономности его финансирования. Следовательно, бюджеты социальных страховых фондов не должны входить в состав федерального бюджета, бюд­жетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и соответственно не могут подлежать изъятию.

Источниками поступлений денежных средств в бюджеты соци­альных страховых фондов являются единый социальный налог (ЕСН), страховые взносы, дотации, средства федерального бюд­жета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством. К источникам названных фондов отно­сится также следующее: штрафные санкции и пеня; денежные сред­ства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требо­ваний к ответственным за причинение вреда застрахованным ли­цам; доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования; фиксированный платеж от лиц, добровольно вступивших в систему обеспечения по обя­зательному социальному страхованию; иные поступления, не про­тиворечащие законодательству.

Размеры тарифов единого социального налога, страховых взно­сов и фиксированного платежа на обязательное социальное стра­хование установлены Налоговым кодексом Российской Федера­ции и законодательством о социальном страховании. В них дается указание на категории плательщиков страховых взносов, опреде­лен объект налогообложения.

Денежные средства социальных страховых взносов должны рас­ходоваться только на цели, устанавливаемые федеральными зако­нами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах названных фондов на очередной финансовый год.

Когда говорят о бюджетных ассигнованиях на цели социального обеспечения, то имеют в виду ту часть государственного бюджета, средства которого непосредственно направляются на социальное обеспечение категорий граждан, не подлежащих прямому обяза­тельному социальному страхованию. К ним относятся: дети; граж­дане, имеющие детей; военнослужащие и члены их семей; госу­дарственные служащие и члены их семей; малоимущие граждане, некоторые категории безработных и иных лиц в случаях, установ­ленных законом. (Причем надо помнить, что существует иерархия бюджетов по вертикали бюджетной классификации — федераль­ный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и мест­ные бюджеты.)

По законодательству средства социальных страховых фондов, как и средства из государственного бюджета, выделяемые на нуж­ды социального обеспечения, организационно не объединены в одном каком-либо фонде государственного социального обеспе­чения. Общее руководство и управление ими осуществляет Пра­вительство Российской Федерации.

Третий специфический признак, присущий обще­ственным отношениям по социальному обеспечению, — это их особый субъектный состав. С одной стороны, к субъектам причис­ляются такие категории лиц, как дети, больные, лица, имеющие детей, пожилые и престарелые граждане, инвалиды, лица, поте­рявшие кормильца, лица, осуществляющие уход за детьми, пре­старелыми и инвалидами, безработные, а также иные категории граждан, не занятые трудом или нуждающиеся в материальной поддержке по различным причинам и обстоятельствам, преду-смотренным законодательством. Сюда включаются и специальные контингента граждан, особо выделяемые законом, — государ­ственные служащие, военнослужащие, служащие правоохрани­тельной системы и др.

С другой стороны, к указанным субъектам относятся соответ­ствующие органы, осуществляющие социальное обеспечение. Сгруппировать их по видам социального обеспечения, как и по категориям граждан, которым они предоставляются, достаточно сложно, поскольку один и тот же вид социального обеспечения может предоставляться разными органами. Например, пособие по беременности и родам женщине в зависимости от ее статуса мо­жет быть выдано администрацией по месту работы или по месту учебы либо органом социальной защиты населения по месту жи­тельства. Поэтому и существует система органов, осуществляю­щих социальное обеспечение.

По организационно-правовым формам социального обеспечения выделяется несколько типоворганов социального обеспечения:

а) органы обязательного социального страхования;

б) органы государственной власти;

в) органы муниципальных образований;

г) негосударственные органы;

д) общественные организации.

(Об этом подробно излагается в последующих главах настоя­щего учебника.)

Таким образом, неоднородность органов социального обеспече­ния обусловлена многими факторами, такими как виды социаль­ного обеспечения, субъектный состав и организационно-право­вые формы социального обеспечения.

Совокупность перечисленных признаков общественных отно­шений по социальному обеспечению свидетельствует о существо­вании нескольких групп общественных отношений.

Первая группа общественных отношений — это, скажем, материальные отношения по непосредственному предоставлению категориям граждан, предусмотренным законодательством, соот­ветствующих видов социального обеспечения. В ходе функциони­рования таких отношений происходит реализация права граждан на государственные пенсии, социальные пособия, социальные компенсационные выплаты, социальные услуги, социальную ме­дицинскую помощь, социальные льготы, государственную соци­альную помощь — все это и есть виды социального обеспечения. Правовые нормы, регулирующие такие отношения, в совокупно­сти составляют право социального обеспечения.

Вторая группа общественных отношений складывается при формировании финансовых средств, направляемых на социаль­ное обеспечение. Их участниками могут являться работодатели, лица, самостоятельно обеспечивающие себя доходом, в отдельных случаях сами граждане, например добровольно вступившие в систему обязательного социального страхования, компетентные государственные органы, правомочные организации. Такие отно­шения регулируются нормами финансового права.

Третья группа отношений представляет собой довольно сложную структуру организационно-управленческих и админист­ративных отношений в области социального обеспечения, кото­рые возникают между соответствующими компетентными орга­нами и организациями, а в некоторых случаях — между этими органами и гражданами. Такие отношения в большой степени ре­гулируются нормами административного права.

Итак, государственное социальное обеспечение — это регулиру­емая законодательством совокупность общественных отношений по материальному обеспечению граждан пенсиями, пособиями, услу­гами, предоставлению медицинской и социальной помощи, льгот при наступлении старости, болезни, инвалидности, по случаю поте­ри кормильца, безработицы, бедности и в других случаях, преду­смотренных законом, за счет специально предназначенных для это­го средств фондов обязательного социального страхования и бюд­жетных ассигнований и в установленном законом порядке.

Государственное социальное обеспечение представляет собой комплекс различных мер, направленных на гарантированное ма­териальное обеспечение особых категорий граждан; в реальной жизни эти меры воплощаются в видах социального обеспечения. Государственное социальное обеспечение — это также целостная государственная система, состоящая из относительно самостоя­тельных и в то же время взаимосвязанных и взаимозависимых си­стем. Рассмотрим эти системы.







ПФР наделен широкими правами по контролю за документаци­ей, необходимой при назначении, перерасчете и выплате пенсий обязательного страхового обеспечения. Кроме того, он осуществля­ет управление средствами бюджета Фонда и контроль за их расходо­ванием в соответствии с Федеральным законом «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхова­ния) в Российской Федерации». Порядок формирования и расходо­вания средств обязательного пенсионного страхования определяется законом об обязательном пенсионном страховании.

В деятельности системы обязательного пенсионного страхова­ния огромную роль играет разработка формирования бюджета ПФР. Доходы бюджета Фонда формируются за счет:

· страховых взносов, которые представляют собой индивидуально возмездные обязательные платежи, дающие право на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию;

· средств федерального бюджета, которые согласно п. 2 ст. 17 Закона об обязательном пенсионном страховании состоят из средств на выплату базовой части трудовых пенсий и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, установленных в соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», вклю­чая, в частности, средства на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им воз­раста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву в объеме, предусмотренном законом, а также средст­ва, образовавшиеся за счет превышения сумм поступления единого социального налога в части, зачисляемой в федераль­ный бюджет, над расходами на финансирование выплаты ба­зовой части трудовой пенсии.

Доходными статьями бюджета ПФР считаются суммы пеней и иных финансовых санкций, а также средства от размещения (инве­стирования) временно свободных средств обязательного пенсионно­го страхования и добровольных взносов юридических и физических лиц, уплачиваемых помимо обязательных платежей. Возможны и иные поступления, не запрещенные законодательством.

С точки зрения правового регулирования расходования средств ПФР они делятся на две части. Одну из них составляют средства бюджета Фонда, имеющие строго целевое использование. Распре­деление средств другой части регламентируется особым порядком в соответствии с Законом об обязательном пенсионном страхова­нии. Это связано с тем, что средства, пополняющие доходы ПФР за счет отмеченных выше источников, не предсказуемы, во мно­гом случайны, а поэтому неустойчивы и закреплять их в роли ис­точников финансирования устойчивых потребностей было бы не­целесообразно.

Статья 18 Закона об обязательном пенсионном страхованиии включает в качестве устойчивых направлений расходования средств ПФР выплату трудовых пенсий и социальных пособий на погребе­ние умерших пенсионеров, не работавших на день смерти; средства на доставку пенсии, выплачиваемых за счет средств бюджета Фонда; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей дея­тельности страховщика; средства на иные цели, предусмотренные законодательством РФ об обязательном пенсионном страховании. В нем также подчеркивается второстепенность другой группы воз­можных доходов ПФР. Расходы по этой группе разрешены лишь после того, как профинансированы основные обязательства по вы­плате трудовых и социальных пенсий и пособий, а также осуществ­лены расходы, связанные с выплатами пенсий и пособий. Расходы, не предусмотренные бюджетом ПФР на соответствующий год, мо­гут быть профинансированы только после внесения в законодатель­ном порядке изменений в указанный бюджет.

Контроль за правильностью расходования средств, предназначен­ных для выплаты пенсий, в том числе за правильностью назначе­ния, перерасчета, выплаты и доставки пенсий, осуществляется в двух формах. Во-первых, имеется ведомственная контрольно-реви­зионная работа в территориальных отделениях ПФР и организациях Федерального агентства связи. Во-вторых, существует вневедомствен­ный контроль за правильностью расходования пенсионных средств.

Ведомственный контроль осуществляется контрольными и дру­гими структурными подразделениями ПФР и его территориаль­ными отделениями, соответствующими контрольными службами органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции. Такой контроль проводится в виде ревизий, инвентариза­ций, тематических проверок.

Вневедомственный контроль могут осуществлять соответствую­щие контрольные службы финансовых, налоговых органов, Счет­ной палаты Российской Федерации и другие уполномоченные организации.

Результаты ведомственных и вневедомственных проверок оформ­ляются в виде соответствующих актов.

Применительно к современной ситуации в России обобщен­ное определение социальной защиты населения может быть пред­ставлено так: социальная защита населения — это совокупность различных гарантированных мер государства, адресованных нетру­доспособным и трудоспособным гражданам, оказавшимся в труд­ной жизненной ситуации, которую они не могут самостоятельно пре­одолеть, и направленная на их материальное обеспечение, оказание им всевозможной помощи и поддержки на уровне, который отвеча­ет требованиям достойной жизни человека, в различных формах и видах в установленном законодательством порядке.

Социальная защита населения представляет собой комплекс различных общественных отношений, в ходе функционирования которых человек как один из субъектов данных отношений полу­чает установленные государством те или иные виды социальной защиты. В этот комплекс могут входить всевозможные обществен­ные отношения, например, трудовые и жилищные, экологиче­ские, по охране здоровья, образовательные, гражданские и се­мейные, земельные, по социальному обеспечению. Такие обще­ственные отношения регулируются соответствующими нормами права и составляют самостоятельные отрасли российского права.

1 Конечно, такое представление о социальной защите населения является идеальным и рассматривается как дело отдаленного будущего. В настоящее время еще не существует настолько богатого государства, которое смогло бы предоста­вить каждому человеку благоприятные условия для его существования. В содержание понятия социальной защиты населения входит со­циальное обеспечение. Как и всякая система, оно должно быть орга­низовано и юридически оформлено (закреплено) надлежащим об­разом, то есть должно иметь организационно-правовую форму.

Государственная система социального обеспечения имеет не­сколько организационно-правовых форм.Их наличие связано глав­ным образом со спецификой социального обеспечения разных ка­тегорий граждан. К числу основных таких форм относятся: обяза­тельное социальное страхование и социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета. Эти формы имеют много различий между собой. Главные из них — это способ обра­зования финансовых средств, из которых производится социаль­ное обеспечение, и категории лиц, подлежащих данному обеспе­чению.

Обязательное социальное страхование представляет собой сис­тему материального обеспечения наемных работников, самостоя­тельно обеспечивающих себя трудом граждан (индивидуальных предпринимателей, частнопрактикующих адвокатов и др.), лиц, добровольно вступивших в отношения по этому страхованию, а также иных категорий лиц, обеспечиваемых пенсиями, пособия­ми, в том числе по охране их здоровья, за счет бюджетов специ­ально созданных фондов социального страхования. Средства этих фондов формируются из отчисляемых страховых взносов, едино­го социального налога страхователей — работодателей, индиви­дуальных предпринимателей, частнопрактикующих адвокатов, лиц, добровольно вступивших в эту систему страхования.

Социальное обеспечение за счет ассигнований из государствен­ного бюджета — это система материального обеспечения и соци­ального обслуживания лиц, не подлежащих обязательному соци­альному страхованию (служащих систем государственной служ­бы, военной службы, правоохранительной службы), а также все­го населения вне зависимости от их принадлежности к каким-либо определенным категориям лиц (бедные или малоимущие, инвалиды, дети и др.).

По способам организации (организационно-правовым формам) социального обеспечения кроме двух ее основных форм — обяза­тельного социального страхования исоциального обеспечения за счет ассигнований из государственного бюджета — существует еще смешанная форма, сочетающая в себе обе указанные формы.

Таким образом, реальное положение дел в стране в области социального обеспечения на фоне отсутствия его единой, зако­нодательно закрепленной государственной системы свидетельствует о существовании двух значительно отличающихся друг от друга систем социального обеспечения — для подавляющего большин­ства населения (обязательное социальное страхование) и, по су­ществу, для отдельных, привилегированных категорий граждан,

социальное обеспечение которых осуществляется за счет ассиг­нований из государственного бюджета (это относится к госу­дарственным служащим, получающим пенсии за выслугу лет в размере, значительно превышающем размер трудовых пенсий лиц, обеспечиваемых по общей системе). Причины такого по­ложения имеют не только экономический, но и политический характер.

Наличие общего кодифицированного законодательного акта о социальном обеспечении граждан позволило бы сформулировать как само понятие социального обеспечения, так и выделить его главные признаки. Учитывая, что такого акта в настоящее время нет, в научной литературе высказываются различные суждения на этот счет, которые подробно излагаются в специальных иссле­дованиях, в том числе в учебниках и учебных пособиях по дис­циплине «Право социального обеспечения».

Развитие социального обеспечения как отрасли российского права должно базироваться на нормах Конституции Российской Федерации. Так, в ее статье 39 прямо говорится о том, что каждо­му гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания де­тей и в иных случаях, установленных законом.

В конституционных нормах имеются установки, определяющие качественное содержание социального обеспечения. Они и позво­ляют сформулировать понятие социального обеспечения и выде­лить его наиболее характерные признаки. В научной литературе с этой целью используются разные подходы и критерии.

Воспользуемся таким критерием, как общественные отноше­ния по социальному обеспечению.

Первый признак общественных отношений по социаль­ному обеспечению носит особый характер, который проявляется при решении гражданами своих проблем посредством обращения в соответствующие компетентные (уполномоченные) органы и организации в случаях, установленных законодательством. Это про­исходит, например, в случаях, указанных в пункте 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации.

По существу, такие общественные отношения являются мате­риальными отношениями, так как в ходе их осуществления гражда­нам предоставляется материальное благо. При получении такого блага они удовлетворяют свои конкретные, индивидуальные по­требности. Блага предоставляются гражданам в денежной или на­туральной форме — в виде государственных пенсий, социальных пособий, социальных услуг — в соответствии со статьей 7 Кон­ституции Российской Федерации. Этим самым достигается глав­ная цель предоставления материального обеспечения как государ­ственной гарантии — выравнивание доходов граждан в установ­ленных законом случаях до определенного уровня. К таким случа-ям, которые называются социальными рисками, относятся наступ­ление старости, болезни, инвалидности, безработицы и прочее. В современной российской действительности можно говорить только о «подтягивании» доходов граждан в указанных случаях до уровня так называемого прожиточного минимума. (Фактически его можно назвать минимумом физиологического выживания челове­ка, так как он учитывает только, его основные потребности в пи­тании и одежде, причем в некоторых услугах — на крайне низ­ком, минимальном уровне.)

Второй основной признак общественных отношений по социальному обеспечению проявляется в осуществлении госу­дарством социального (материального) обеспечения за счет, части общего национального продукта, произведенного обществом. Вы­деленные государством средства создают граждане, занятые в об­щественном производстве, — работающие по найму, самостоя­тельно обеспечивающие себя трудом и иные категории лиц. Именно они формируют общественное богатство, называемое внутренним национальным продуктом (ВНП государства). В экономическом смысле здесь речь идет о создании валового внутреннего продукта (ВВП) и распределении его части на социальные нужды. Безус­ловно, общий объем ВВП влияет на ту долю средств, которая выделяется государством на социальное обеспечение.

Основными финансовыми источниками социального обеспе­чения наряду с ассигнованиями из государственного бюджета яв­ляются средства страховых социальных внебюджетных фондов.

Социальные страховые фонды, образуемые вне федерального бюджета, предназначены для реализации конституционных прав застрахованных граждан на их обеспечение в порядке обязатель­ного социального страхования.

Средства страховых социальных фондов формируются такими фондами, как Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС Рос­сии), Федеральный фонд обязательного медицинского страхова­ния (ФФОМС). Согласно законодательству они являются стра­ховщиками.

В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. «Об основах обяза­тельного социального страхования» выделяется главный принцип осуществления страхования, заключающийся в автономности его финансирования. Следовательно, бюджеты социальных страховых фондов не должны входить в состав федерального бюджета, бюд­жетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и соответственно не могут подлежать изъятию.

Источниками поступлений денежных средств в бюджеты соци­альных страховых фондов являются единый социальный налог (ЕСН), страховые взносы, дотации, средства федерального бюд­жета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством. К источникам названных фондов отно­сится также следующее: штрафные санкции и пеня; денежные сред­ства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требо­ваний к ответственным за причинение вреда застрахованным ли­цам; доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования; фиксированный платеж от лиц, добровольно вступивших в систему обеспечения по обя­зательному социальному страхованию; иные поступления, не про­тиворечащие законодательству.

Размеры тарифов единого социального налога, страховых взно­сов и фиксированного платежа на обязательное социальное стра­хование установлены Налоговым кодексом Российской Федера­ции и законодательством о социальном страховании. В них дается указание на категории плательщиков страховых взносов, опреде­лен объект налогообложения.

Денежные средства социальных страховых взносов должны рас­ходоваться только на цели, устанавливаемые федеральными зако­нами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах названных фондов на очередной финансовый год.

Когда говорят о бюджетных ассигнованиях на цели социального обеспечения, то имеют в виду ту часть государственного бюджета, средства которого непосредственно направляются на социальное обеспечение категорий граждан, не подлежащих прямому обяза­тельному социальному страхованию. К ним относятся: дети; граж­дане, имеющие детей; военнослужащие и члены их семей; госу­дарственные служащие и члены их семей; малоимущие граждане, некоторые категории безработных и иных лиц в случаях, установ­ленных законом. (Причем надо помнить, что существует иерархия бюджетов по вертикали бюджетной классификации — федераль­ный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и мест­ные бюджеты.)

По законодательству средства социальных страховых фондов, как и средства из государственного бюджета, выделяемые на нуж­ды социального обеспечения, организационно не объединены в одном каком-либо фонде государственного социального обеспе­чения. Общее руководство и управление ими осуществляет Пра­вительство Российской Федерации.

Третий специфический признак, присущий обще­ственным отношениям по социальному обеспечению, — это их особый субъектный состав. С одной стороны, к субъектам причис­ляются такие категории лиц, как дети, больные, лица, имеющие детей, пожилые и престарелые граждане, инвалиды, лица, поте­рявшие кормильца, лица, осуществляющие уход за детьми, пре­старелыми и инвалидами, безработные, а также иные категории граждан, не занятые трудом или нуждающиеся в материальной поддержке по различным причинам и обстоятельствам, преду-смотренным законодательством. Сюда включаются и специальные контингента граждан, особо выделяемые законом, — государ­ственные служащие, военнослужащие, служащие правоохрани­тельной системы и др.

С другой стороны, к указанным субъектам относятся соответ­ствующие органы, осуществляющие социальное обеспечение. Сгруппировать их по видам социального обеспечения, как и по категориям граждан, которым они предоставляются, достаточно сложно, поскольку один и тот же вид социального обеспечения может предоставляться разными органами. Например, пособие по беременности и родам женщине в зависимости от ее статуса мо­жет быть выдано администрацией по месту работы или по месту учебы либо органом социальной защиты населения по месту жи­тельства. Поэтому и существует система органов, осуществляю­щих социальное обеспечение.

По организационно-правовым формам социального обеспечения выделяется несколько типоворганов социального обеспечения:

а) органы обязательного социального страхования;

б) органы государственной власти;

в) органы муниципальных образований;

г) негосударственные органы;

д) общественные организации.

(Об этом подробно излагается в последующих главах настоя­щего учебника.)

Таким образом, неоднородность органов социального обеспече­ния обусловлена многими факторами, такими как виды социаль­ного обеспечения, субъектный состав и организационно-право­вые формы социального обеспечения.

Совокупность перечисленных признаков общественных отно­шений по социальному обеспечению свидетельствует о существо­вании нескольких групп общественных отношений.

Первая группа общественных отношений — это, скажем, материальные отношения по непосредственному предоставлению категориям граждан, предусмотренным законодательством, соот­ветствующих видов социального обеспечения. В ходе функциони­рования таких отношений происходит реализация права граждан на государственные пенсии, социальные пособия, социальные компенсационные выплаты, социальные услуги, социальную ме­дицинскую помощь, социальные льготы, государственную соци­альную помощь — все это и есть виды социального обеспечения. Правовые нормы, регулирующие такие отношения, в совокупно­сти составляют право социального обеспечения.

Вторая группа общественных отношений складывается при формировании финансовых средств, направляемых на социаль­ное обеспечение. Их участниками могут являться работодатели, лица, самостоятельно обеспечивающие себя доходом, в отдельных случаях сами граждане, например добровольно вступившие в систему обязательного социального страхования, компетентные государственные органы, правомочные организации. Такие отно­шения регулируются нормами финансового права.

Третья группа отношений представляет собой довольно сложную структуру организационно-управленческих и админист­ративных отношений в области социального обеспечения, кото­рые возникают между соответствующими компетентными орга­нами и организациями, а в некоторых случаях — между этими органами и гражданами. Такие отношения в большой степени ре­гулируются нормами административного права.

Итак, государственное социальное обеспечение — это регулиру­емая законодательством совокупность общественных отношений по материальному обеспечению граждан пенсиями, пособиями, услу­гами, предоставлению медицинской и социальной помощи, льгот при наступлении старости, болезни, инвалидности, по случаю поте­ри кормильца, безработицы, бедности и в других случаях, преду­смотренных законом, за счет специально предназначенных для это­го средств фондов обязательного социального страхования и бюд­жетных ассигнований и в установленном законом порядке.

Государственное социальное обеспечение представляет собой комплекс различных мер, направленных на гарантированное ма­териальное обеспечение особых категорий граждан; в реальной жизни эти меры воплощаются в видах социального обеспечения. Государственное социальное обеспечение — это также целостная государственная система, состоящая из относительно самостоя­тельных и в то же время взаимосвязанных и взаимозависимых си­стем. Рассмотрим эти системы.

Читайте также: