Кто осуществляет контроль за использованием средств бюджета пенсионного фонда
Статья 21. Контроль за использованием средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
Комментарий к статье 21
1. Комментируемая статья регулирует общественные отношения по контролю за использованием средств бюджета ПФР. Действующая редакция рассматриваемой статьи изложена в редакции Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ.
Согласно ранее действовавшей редакции контроль за использованием средств бюджета ПФР осуществлялся Счетной палатой РФ, а также наблюдательным советом страховщика, который создавался в порядке, определяемом Правительством РФ.
2. Действующая редакция комментируемой статьи содержит отсылочную норму к законодательству РФ, так как рассматриваемой статьей предусматривается, что контроль за использованием средств бюджета ПФР осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Следует отметить, что вопросы государственного (муниципального) финансового контроля урегулированы БК РФ. В соответствии со ст. 266.1 БК РФ среди объектов государственного (муниципального) финансового контроля названы и органы управления государственными внебюджетными фондами, это означает, что объектом государственного финансового контроля являются и органы управления ПФР. В юридической литературе справедливо отмечается, что "правовое регулирование в сфере государственного (муниципального) финансового контроля ориентируется на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего органами власти, в рамках бюджетного законодательства. Так, статья 266.1 Бюджетного кодекса РФ к объектам государственного (муниципального) финансового контроля относит следующих участников бюджетного процесса: главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств; главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (иные уполномоченные исполнительные органы государственной власти и местной администрации); органы управления государственными внебюджетными фондами" .
--------------------------------
Крохина Ю.А. Новые аспекты взаимодействия внешнего и внутреннего контроля как фактор повышения эффективности финансовой деятельности государства // Финансовое право. 2013. N 11.
Как предусматривается п. 2 названной статьи, органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.
На должностных лиц объектов контроля возложены обязанности по своевременному представлению в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам в полном объеме информации, документов и материалов, необходимых для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ.
В частности, ст. 19.7 КоАП РФ предусмотрен состав административного правонарушения за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), государственный финансовый контроль, организацию, уполномоченную в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), государственный финансовый контроль, организацию, уполномоченную в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Совершение данного правонарушения может повлечь предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 300 рублей; на должностных лиц - от 300 до 500 рублей; на юридических лиц - от 3 тысяч до 5 тысяч рублей.
3. Статьей 265 БК РФ предусматривается, что государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Счетная палата осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Статьей 5 названного Федерального закона определены задачи Счетной палаты. Среди них есть и задачи в сфере контроля за использованием средств бюджета ПФР, а именно:
- организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования в РФ;
- определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годового отчета об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ;
- обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
Полномочие Счетной палаты по проведению экспертизы проекта бюджета ПФР закреплено в ст. 145 БК РФ. Правительство РФ ежегодно представляет отчеты об исполнении бюджета ПФР за отчетный финансовый год в Счетную палату для их внешней проверки. Счетная палата проводит проверку отчетов об исполнении бюджета за отчетный финансовый год, готовит заключение на них и представляет свое заключение на соответствующие отчеты об исполнении бюджета ПФР в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляет их в Правительство РФ.
ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ" наделяет Счетную палату соответствующими полномочиями в сфере контроля за использованием пенсионных накоплений. В частности, ведение бухгалтерского учета ПФР, учет пенсионных накоплений в специальных частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, учет средств выплатного резерва, средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, а также бухгалтерская (финансовая) отчетность ПФР подлежат ежегодной проверке Счетной палатой (ст. 9).
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений признается контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований соответственно. В силу ч. 2 ст. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органы такого контроля:
- проводят проверки, ревизии и обследования;
- направляют акты, заключения, представления и (или) предписания объектам контроля;
- направляют уведомления о применении бюджетных мер принуждения органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с БК РФ, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения;
- осуществляют производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Организован внутренний финансовый контроль и в ПФР. Так, Постановлением Правления ПФР от 26 января 2016 г. N 33п "Об утверждении положения об осуществлении внутреннего финансового аудита в Пенсионном фонде Российской Федерации" утверждено соответствующее Положение.
Объектами внутреннего финансового аудита являются структурные подразделения Исполнительной дирекции ПФР, территориальные органы ПФР и Межрегиональный информационный центр ПФР.
Субъектами внутреннего финансового аудита в ПФР являются Ревизионная комиссия и контрольно-ревизионные отделы (управления, группы) отделений ПФР, которые осуществляют свою деятельность на основе функциональной независимости и подчиняются непосредственно и исключительно Председателю Правления ПФР и управляющим отделениями ПФР. Председатель Правления ПФР и управляющие отделениями ПФР при организации внутреннего финансового аудита обязаны исключать участие субъектов внутреннего финансового аудита в организации и выполнении внутренних бюджетных процедур.
Методическое обеспечение организации внутреннего финансового аудита осуществляет Ревизионная комиссия ПФР.
Контроль за правильностью расходования средств, предназначенных для выплаты пенсий, в том числе за правильностью назначения, перерасчета, выплаты и доставки пенсий, осуществляется в двух формах. Во-первых, имеется ведомственная контрольно-ревизионная работа в территориальных отделениях ПФР и организациях Федерального агентства связи. Во-вторых, существует вневедомственный контроль за правильностью расходования пенсионных средств.
Ведомственный контроль осуществляется контрольными и другими структурными подразделениями ПФР и его территориальными отделениями, соответствующими контрольными службами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой контроль проводится в виде ревизий, инвентаризаций, тематических проверок.
Вневедомственный контроль могут осуществлять соответствующие контрольные службы финансовых, налоговых органов, Счетной палаты Российской Федерации и другие уполномоченные организации.
Результаты ведомственных и вневедомственных проверок оформляются в виде соответствующих актов.
Применительно к современной ситуации в России обобщенное определение социальной защиты населения может быть представлено так: социальная защита населения — это совокупность различных гарантированных мер государства, адресованных нетрудоспособным и трудоспособным гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут самостоятельно преодолеть, и направленная на их материальное обеспечение, оказание им всевозможной помощи и поддержки на уровне, который отвечает требованиям достойной жизни человека, в различных формах и видах в установленном законодательством порядке.
Социальная защита населения представляет собой комплекс различных общественных отношений, в ходе функционирования которых человек как один из субъектов данных отношений получает установленные государством те или иные виды социальной защиты. В этот комплекс могут входить всевозможные общественные отношения, например, трудовые и жилищные, экологические, по охране здоровья, образовательные, гражданские и семейные, земельные, по социальному обеспечению. Такие общественные отношения регулируются соответствующими нормами права и составляют самостоятельные отрасли российского права.
1 Конечно, такое представление о социальной защите населения является идеальным и рассматривается как дело отдаленного будущего. В настоящее время еще не существует настолько богатого государства, которое смогло бы предоставить каждому человеку благоприятные условия для его существования. В содержание понятия социальной защиты населения входит социальное обеспечение. Как и всякая система, оно должно быть организовано и юридически оформлено (закреплено) надлежащим образом, то есть должно иметь организационно-правовую форму.
Государственная система социального обеспечения имеет несколько организационно-правовых форм.Их наличие связано главным образом со спецификой социального обеспечения разных категорий граждан. К числу основных таких форм относятся: обязательное социальное страхование и социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета. Эти формы имеют много различий между собой. Главные из них — это способ образования финансовых средств, из которых производится социальное обеспечение, и категории лиц, подлежащих данному обеспечению.
Обязательное социальное страхование представляет собой систему материального обеспечения наемных работников, самостоятельно обеспечивающих себя трудом граждан (индивидуальных предпринимателей, частнопрактикующих адвокатов и др.), лиц, добровольно вступивших в отношения по этому страхованию, а также иных категорий лиц, обеспечиваемых пенсиями, пособиями, в том числе по охране их здоровья, за счет бюджетов специально созданных фондов социального страхования. Средства этих фондов формируются из отчисляемых страховых взносов, единого социального налога страхователей — работодателей, индивидуальных предпринимателей, частнопрактикующих адвокатов, лиц, добровольно вступивших в эту систему страхования.
Социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета — это система материального обеспечения и социального обслуживания лиц, не подлежащих обязательному социальному страхованию (служащих систем государственной службы, военной службы, правоохранительной службы), а также всего населения вне зависимости от их принадлежности к каким-либо определенным категориям лиц (бедные или малоимущие, инвалиды, дети и др.).
По способам организации (организационно-правовым формам) социального обеспечения кроме двух ее основных форм — обязательного социального страхования исоциального обеспечения за счет ассигнований из государственного бюджета — существует еще смешанная форма, сочетающая в себе обе указанные формы.
Таким образом, реальное положение дел в стране в области социального обеспечения на фоне отсутствия его единой, законодательно закрепленной государственной системы свидетельствует о существовании двух значительно отличающихся друг от друга систем социального обеспечения — для подавляющего большинства населения (обязательное социальное страхование) и, по существу, для отдельных, привилегированных категорий граждан,
социальное обеспечение которых осуществляется за счет ассигнований из государственного бюджета (это относится к государственным служащим, получающим пенсии за выслугу лет в размере, значительно превышающем размер трудовых пенсий лиц, обеспечиваемых по общей системе). Причины такого положения имеют не только экономический, но и политический характер.
Наличие общего кодифицированного законодательного акта о социальном обеспечении граждан позволило бы сформулировать как само понятие социального обеспечения, так и выделить его главные признаки. Учитывая, что такого акта в настоящее время нет, в научной литературе высказываются различные суждения на этот счет, которые подробно излагаются в специальных исследованиях, в том числе в учебниках и учебных пособиях по дисциплине «Право социального обеспечения».
Развитие социального обеспечения как отрасли российского права должно базироваться на нормах Конституции Российской Федерации. Так, в ее статье 39 прямо говорится о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
В конституционных нормах имеются установки, определяющие качественное содержание социального обеспечения. Они и позволяют сформулировать понятие социального обеспечения и выделить его наиболее характерные признаки. В научной литературе с этой целью используются разные подходы и критерии.
Воспользуемся таким критерием, как общественные отношения по социальному обеспечению.
Первый признак общественных отношений по социальному обеспечению носит особый характер, который проявляется при решении гражданами своих проблем посредством обращения в соответствующие компетентные (уполномоченные) органы и организации в случаях, установленных законодательством. Это происходит, например, в случаях, указанных в пункте 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации.
По существу, такие общественные отношения являются материальными отношениями, так как в ходе их осуществления гражданам предоставляется материальное благо. При получении такого блага они удовлетворяют свои конкретные, индивидуальные потребности. Блага предоставляются гражданам в денежной или натуральной форме — в виде государственных пенсий, социальных пособий, социальных услуг — в соответствии со статьей 7 Конституции Российской Федерации. Этим самым достигается главная цель предоставления материального обеспечения как государственной гарантии — выравнивание доходов граждан в установленных законом случаях до определенного уровня. К таким случа-ям, которые называются социальными рисками, относятся наступление старости, болезни, инвалидности, безработицы и прочее. В современной российской действительности можно говорить только о «подтягивании» доходов граждан в указанных случаях до уровня так называемого прожиточного минимума. (Фактически его можно назвать минимумом физиологического выживания человека, так как он учитывает только, его основные потребности в питании и одежде, причем в некоторых услугах — на крайне низком, минимальном уровне.)
Второй основной признак общественных отношений по социальному обеспечению проявляется в осуществлении государством социального (материального) обеспечения за счет, части общего национального продукта, произведенного обществом. Выделенные государством средства создают граждане, занятые в общественном производстве, — работающие по найму, самостоятельно обеспечивающие себя трудом и иные категории лиц. Именно они формируют общественное богатство, называемое внутренним национальным продуктом (ВНП государства). В экономическом смысле здесь речь идет о создании валового внутреннего продукта (ВВП) и распределении его части на социальные нужды. Безусловно, общий объем ВВП влияет на ту долю средств, которая выделяется государством на социальное обеспечение.
Основными финансовыми источниками социального обеспечения наряду с ассигнованиями из государственного бюджета являются средства страховых социальных внебюджетных фондов.
Социальные страховые фонды, образуемые вне федерального бюджета, предназначены для реализации конституционных прав застрахованных граждан на их обеспечение в порядке обязательного социального страхования.
Средства страховых социальных фондов формируются такими фондами, как Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС России), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Согласно законодательству они являются страховщиками.
В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» выделяется главный принцип осуществления страхования, заключающийся в автономности его финансирования. Следовательно, бюджеты социальных страховых фондов не должны входить в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и соответственно не могут подлежать изъятию.
Источниками поступлений денежных средств в бюджеты социальных страховых фондов являются единый социальный налог (ЕСН), страховые взносы, дотации, средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством. К источникам названных фондов относится также следующее: штрафные санкции и пеня; денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам; доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования; фиксированный платеж от лиц, добровольно вступивших в систему обеспечения по обязательному социальному страхованию; иные поступления, не противоречащие законодательству.
Размеры тарифов единого социального налога, страховых взносов и фиксированного платежа на обязательное социальное страхование установлены Налоговым кодексом Российской Федерации и законодательством о социальном страховании. В них дается указание на категории плательщиков страховых взносов, определен объект налогообложения.
Денежные средства социальных страховых взносов должны расходоваться только на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах названных фондов на очередной финансовый год.
Когда говорят о бюджетных ассигнованиях на цели социального обеспечения, то имеют в виду ту часть государственного бюджета, средства которого непосредственно направляются на социальное обеспечение категорий граждан, не подлежащих прямому обязательному социальному страхованию. К ним относятся: дети; граждане, имеющие детей; военнослужащие и члены их семей; государственные служащие и члены их семей; малоимущие граждане, некоторые категории безработных и иных лиц в случаях, установленных законом. (Причем надо помнить, что существует иерархия бюджетов по вертикали бюджетной классификации — федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.)
По законодательству средства социальных страховых фондов, как и средства из государственного бюджета, выделяемые на нужды социального обеспечения, организационно не объединены в одном каком-либо фонде государственного социального обеспечения. Общее руководство и управление ими осуществляет Правительство Российской Федерации.
Третий специфический признак, присущий общественным отношениям по социальному обеспечению, — это их особый субъектный состав. С одной стороны, к субъектам причисляются такие категории лиц, как дети, больные, лица, имеющие детей, пожилые и престарелые граждане, инвалиды, лица, потерявшие кормильца, лица, осуществляющие уход за детьми, престарелыми и инвалидами, безработные, а также иные категории граждан, не занятые трудом или нуждающиеся в материальной поддержке по различным причинам и обстоятельствам, преду-смотренным законодательством. Сюда включаются и специальные контингента граждан, особо выделяемые законом, — государственные служащие, военнослужащие, служащие правоохранительной системы и др.
С другой стороны, к указанным субъектам относятся соответствующие органы, осуществляющие социальное обеспечение. Сгруппировать их по видам социального обеспечения, как и по категориям граждан, которым они предоставляются, достаточно сложно, поскольку один и тот же вид социального обеспечения может предоставляться разными органами. Например, пособие по беременности и родам женщине в зависимости от ее статуса может быть выдано администрацией по месту работы или по месту учебы либо органом социальной защиты населения по месту жительства. Поэтому и существует система органов, осуществляющих социальное обеспечение.
По организационно-правовым формам социального обеспечения выделяется несколько типоворганов социального обеспечения:
а) органы обязательного социального страхования;
б) органы государственной власти;
в) органы муниципальных образований;
г) негосударственные органы;
д) общественные организации.
(Об этом подробно излагается в последующих главах настоящего учебника.)
Таким образом, неоднородность органов социального обеспечения обусловлена многими факторами, такими как виды социального обеспечения, субъектный состав и организационно-правовые формы социального обеспечения.
Совокупность перечисленных признаков общественных отношений по социальному обеспечению свидетельствует о существовании нескольких групп общественных отношений.
Первая группа общественных отношений — это, скажем, материальные отношения по непосредственному предоставлению категориям граждан, предусмотренным законодательством, соответствующих видов социального обеспечения. В ходе функционирования таких отношений происходит реализация права граждан на государственные пенсии, социальные пособия, социальные компенсационные выплаты, социальные услуги, социальную медицинскую помощь, социальные льготы, государственную социальную помощь — все это и есть виды социального обеспечения. Правовые нормы, регулирующие такие отношения, в совокупности составляют право социального обеспечения.
Вторая группа общественных отношений складывается при формировании финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение. Их участниками могут являться работодатели, лица, самостоятельно обеспечивающие себя доходом, в отдельных случаях сами граждане, например добровольно вступившие в систему обязательного социального страхования, компетентные государственные органы, правомочные организации. Такие отношения регулируются нормами финансового права.
Третья группа отношений представляет собой довольно сложную структуру организационно-управленческих и административных отношений в области социального обеспечения, которые возникают между соответствующими компетентными органами и организациями, а в некоторых случаях — между этими органами и гражданами. Такие отношения в большой степени регулируются нормами административного права.
Итак, государственное социальное обеспечение — это регулируемая законодательством совокупность общественных отношений по материальному обеспечению граждан пенсиями, пособиями, услугами, предоставлению медицинской и социальной помощи, льгот при наступлении старости, болезни, инвалидности, по случаю потери кормильца, безработицы, бедности и в других случаях, предусмотренных законом, за счет специально предназначенных для этого средств фондов обязательного социального страхования и бюджетных ассигнований и в установленном законом порядке.
Государственное социальное обеспечение представляет собой комплекс различных мер, направленных на гарантированное материальное обеспечение особых категорий граждан; в реальной жизни эти меры воплощаются в видах социального обеспечения. Государственное социальное обеспечение — это также целостная государственная система, состоящая из относительно самостоятельных и в то же время взаимосвязанных и взаимозависимых систем. Рассмотрим эти системы.
ПФР наделен широкими правами по контролю за документацией, необходимой при назначении, перерасчете и выплате пенсий обязательного страхового обеспечения. Кроме того, он осуществляет управление средствами бюджета Фонда и контроль за их расходованием в соответствии с Федеральным законом «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации». Порядок формирования и расходования средств обязательного пенсионного страхования определяется законом об обязательном пенсионном страховании.
В деятельности системы обязательного пенсионного страхования огромную роль играет разработка формирования бюджета ПФР. Доходы бюджета Фонда формируются за счет:
· страховых взносов, которые представляют собой индивидуально возмездные обязательные платежи, дающие право на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию;
· средств федерального бюджета, которые согласно п. 2 ст. 17 Закона об обязательном пенсионном страховании состоят из средств на выплату базовой части трудовых пенсий и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, установленных в соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», включая, в частности, средства на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву в объеме, предусмотренном законом, а также средства, образовавшиеся за счет превышения сумм поступления единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии.
Доходными статьями бюджета ПФР считаются суммы пеней и иных финансовых санкций, а также средства от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования и добровольных взносов юридических и физических лиц, уплачиваемых помимо обязательных платежей. Возможны и иные поступления, не запрещенные законодательством.
С точки зрения правового регулирования расходования средств ПФР они делятся на две части. Одну из них составляют средства бюджета Фонда, имеющие строго целевое использование. Распределение средств другой части регламентируется особым порядком в соответствии с Законом об обязательном пенсионном страховании. Это связано с тем, что средства, пополняющие доходы ПФР за счет отмеченных выше источников, не предсказуемы, во многом случайны, а поэтому неустойчивы и закреплять их в роли источников финансирования устойчивых потребностей было бы нецелесообразно.
Статья 18 Закона об обязательном пенсионном страхованиии включает в качестве устойчивых направлений расходования средств ПФР выплату трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти; средства на доставку пенсии, выплачиваемых за счет средств бюджета Фонда; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности страховщика; средства на иные цели, предусмотренные законодательством РФ об обязательном пенсионном страховании. В нем также подчеркивается второстепенность другой группы возможных доходов ПФР. Расходы по этой группе разрешены лишь после того, как профинансированы основные обязательства по выплате трудовых и социальных пенсий и пособий, а также осуществлены расходы, связанные с выплатами пенсий и пособий. Расходы, не предусмотренные бюджетом ПФР на соответствующий год, могут быть профинансированы только после внесения в законодательном порядке изменений в указанный бюджет.
Контроль за правильностью расходования средств, предназначенных для выплаты пенсий, в том числе за правильностью назначения, перерасчета, выплаты и доставки пенсий, осуществляется в двух формах. Во-первых, имеется ведомственная контрольно-ревизионная работа в территориальных отделениях ПФР и организациях Федерального агентства связи. Во-вторых, существует вневедомственный контроль за правильностью расходования пенсионных средств.
Ведомственный контроль осуществляется контрольными и другими структурными подразделениями ПФР и его территориальными отделениями, соответствующими контрольными службами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой контроль проводится в виде ревизий, инвентаризаций, тематических проверок.
Вневедомственный контроль могут осуществлять соответствующие контрольные службы финансовых, налоговых органов, Счетной палаты Российской Федерации и другие уполномоченные организации.
Результаты ведомственных и вневедомственных проверок оформляются в виде соответствующих актов.
Применительно к современной ситуации в России обобщенное определение социальной защиты населения может быть представлено так: социальная защита населения — это совокупность различных гарантированных мер государства, адресованных нетрудоспособным и трудоспособным гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут самостоятельно преодолеть, и направленная на их материальное обеспечение, оказание им всевозможной помощи и поддержки на уровне, который отвечает требованиям достойной жизни человека, в различных формах и видах в установленном законодательством порядке.
Социальная защита населения представляет собой комплекс различных общественных отношений, в ходе функционирования которых человек как один из субъектов данных отношений получает установленные государством те или иные виды социальной защиты. В этот комплекс могут входить всевозможные общественные отношения, например, трудовые и жилищные, экологические, по охране здоровья, образовательные, гражданские и семейные, земельные, по социальному обеспечению. Такие общественные отношения регулируются соответствующими нормами права и составляют самостоятельные отрасли российского права.
1 Конечно, такое представление о социальной защите населения является идеальным и рассматривается как дело отдаленного будущего. В настоящее время еще не существует настолько богатого государства, которое смогло бы предоставить каждому человеку благоприятные условия для его существования. В содержание понятия социальной защиты населения входит социальное обеспечение. Как и всякая система, оно должно быть организовано и юридически оформлено (закреплено) надлежащим образом, то есть должно иметь организационно-правовую форму.
Государственная система социального обеспечения имеет несколько организационно-правовых форм.Их наличие связано главным образом со спецификой социального обеспечения разных категорий граждан. К числу основных таких форм относятся: обязательное социальное страхование и социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета. Эти формы имеют много различий между собой. Главные из них — это способ образования финансовых средств, из которых производится социальное обеспечение, и категории лиц, подлежащих данному обеспечению.
Обязательное социальное страхование представляет собой систему материального обеспечения наемных работников, самостоятельно обеспечивающих себя трудом граждан (индивидуальных предпринимателей, частнопрактикующих адвокатов и др.), лиц, добровольно вступивших в отношения по этому страхованию, а также иных категорий лиц, обеспечиваемых пенсиями, пособиями, в том числе по охране их здоровья, за счет бюджетов специально созданных фондов социального страхования. Средства этих фондов формируются из отчисляемых страховых взносов, единого социального налога страхователей — работодателей, индивидуальных предпринимателей, частнопрактикующих адвокатов, лиц, добровольно вступивших в эту систему страхования.
Социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета — это система материального обеспечения и социального обслуживания лиц, не подлежащих обязательному социальному страхованию (служащих систем государственной службы, военной службы, правоохранительной службы), а также всего населения вне зависимости от их принадлежности к каким-либо определенным категориям лиц (бедные или малоимущие, инвалиды, дети и др.).
По способам организации (организационно-правовым формам) социального обеспечения кроме двух ее основных форм — обязательного социального страхования исоциального обеспечения за счет ассигнований из государственного бюджета — существует еще смешанная форма, сочетающая в себе обе указанные формы.
Таким образом, реальное положение дел в стране в области социального обеспечения на фоне отсутствия его единой, законодательно закрепленной государственной системы свидетельствует о существовании двух значительно отличающихся друг от друга систем социального обеспечения — для подавляющего большинства населения (обязательное социальное страхование) и, по существу, для отдельных, привилегированных категорий граждан,
социальное обеспечение которых осуществляется за счет ассигнований из государственного бюджета (это относится к государственным служащим, получающим пенсии за выслугу лет в размере, значительно превышающем размер трудовых пенсий лиц, обеспечиваемых по общей системе). Причины такого положения имеют не только экономический, но и политический характер.
Наличие общего кодифицированного законодательного акта о социальном обеспечении граждан позволило бы сформулировать как само понятие социального обеспечения, так и выделить его главные признаки. Учитывая, что такого акта в настоящее время нет, в научной литературе высказываются различные суждения на этот счет, которые подробно излагаются в специальных исследованиях, в том числе в учебниках и учебных пособиях по дисциплине «Право социального обеспечения».
Развитие социального обеспечения как отрасли российского права должно базироваться на нормах Конституции Российской Федерации. Так, в ее статье 39 прямо говорится о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
В конституционных нормах имеются установки, определяющие качественное содержание социального обеспечения. Они и позволяют сформулировать понятие социального обеспечения и выделить его наиболее характерные признаки. В научной литературе с этой целью используются разные подходы и критерии.
Воспользуемся таким критерием, как общественные отношения по социальному обеспечению.
Первый признак общественных отношений по социальному обеспечению носит особый характер, который проявляется при решении гражданами своих проблем посредством обращения в соответствующие компетентные (уполномоченные) органы и организации в случаях, установленных законодательством. Это происходит, например, в случаях, указанных в пункте 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации.
По существу, такие общественные отношения являются материальными отношениями, так как в ходе их осуществления гражданам предоставляется материальное благо. При получении такого блага они удовлетворяют свои конкретные, индивидуальные потребности. Блага предоставляются гражданам в денежной или натуральной форме — в виде государственных пенсий, социальных пособий, социальных услуг — в соответствии со статьей 7 Конституции Российской Федерации. Этим самым достигается главная цель предоставления материального обеспечения как государственной гарантии — выравнивание доходов граждан в установленных законом случаях до определенного уровня. К таким случа-ям, которые называются социальными рисками, относятся наступление старости, болезни, инвалидности, безработицы и прочее. В современной российской действительности можно говорить только о «подтягивании» доходов граждан в указанных случаях до уровня так называемого прожиточного минимума. (Фактически его можно назвать минимумом физиологического выживания человека, так как он учитывает только, его основные потребности в питании и одежде, причем в некоторых услугах — на крайне низком, минимальном уровне.)
Второй основной признак общественных отношений по социальному обеспечению проявляется в осуществлении государством социального (материального) обеспечения за счет, части общего национального продукта, произведенного обществом. Выделенные государством средства создают граждане, занятые в общественном производстве, — работающие по найму, самостоятельно обеспечивающие себя трудом и иные категории лиц. Именно они формируют общественное богатство, называемое внутренним национальным продуктом (ВНП государства). В экономическом смысле здесь речь идет о создании валового внутреннего продукта (ВВП) и распределении его части на социальные нужды. Безусловно, общий объем ВВП влияет на ту долю средств, которая выделяется государством на социальное обеспечение.
Основными финансовыми источниками социального обеспечения наряду с ассигнованиями из государственного бюджета являются средства страховых социальных внебюджетных фондов.
Социальные страховые фонды, образуемые вне федерального бюджета, предназначены для реализации конституционных прав застрахованных граждан на их обеспечение в порядке обязательного социального страхования.
Средства страховых социальных фондов формируются такими фондами, как Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС России), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Согласно законодательству они являются страховщиками.
В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» выделяется главный принцип осуществления страхования, заключающийся в автономности его финансирования. Следовательно, бюджеты социальных страховых фондов не должны входить в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и соответственно не могут подлежать изъятию.
Источниками поступлений денежных средств в бюджеты социальных страховых фондов являются единый социальный налог (ЕСН), страховые взносы, дотации, средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством. К источникам названных фондов относится также следующее: штрафные санкции и пеня; денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам; доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования; фиксированный платеж от лиц, добровольно вступивших в систему обеспечения по обязательному социальному страхованию; иные поступления, не противоречащие законодательству.
Размеры тарифов единого социального налога, страховых взносов и фиксированного платежа на обязательное социальное страхование установлены Налоговым кодексом Российской Федерации и законодательством о социальном страховании. В них дается указание на категории плательщиков страховых взносов, определен объект налогообложения.
Денежные средства социальных страховых взносов должны расходоваться только на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах названных фондов на очередной финансовый год.
Когда говорят о бюджетных ассигнованиях на цели социального обеспечения, то имеют в виду ту часть государственного бюджета, средства которого непосредственно направляются на социальное обеспечение категорий граждан, не подлежащих прямому обязательному социальному страхованию. К ним относятся: дети; граждане, имеющие детей; военнослужащие и члены их семей; государственные служащие и члены их семей; малоимущие граждане, некоторые категории безработных и иных лиц в случаях, установленных законом. (Причем надо помнить, что существует иерархия бюджетов по вертикали бюджетной классификации — федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.)
По законодательству средства социальных страховых фондов, как и средства из государственного бюджета, выделяемые на нужды социального обеспечения, организационно не объединены в одном каком-либо фонде государственного социального обеспечения. Общее руководство и управление ими осуществляет Правительство Российской Федерации.
Третий специфический признак, присущий общественным отношениям по социальному обеспечению, — это их особый субъектный состав. С одной стороны, к субъектам причисляются такие категории лиц, как дети, больные, лица, имеющие детей, пожилые и престарелые граждане, инвалиды, лица, потерявшие кормильца, лица, осуществляющие уход за детьми, престарелыми и инвалидами, безработные, а также иные категории граждан, не занятые трудом или нуждающиеся в материальной поддержке по различным причинам и обстоятельствам, преду-смотренным законодательством. Сюда включаются и специальные контингента граждан, особо выделяемые законом, — государственные служащие, военнослужащие, служащие правоохранительной системы и др.
С другой стороны, к указанным субъектам относятся соответствующие органы, осуществляющие социальное обеспечение. Сгруппировать их по видам социального обеспечения, как и по категориям граждан, которым они предоставляются, достаточно сложно, поскольку один и тот же вид социального обеспечения может предоставляться разными органами. Например, пособие по беременности и родам женщине в зависимости от ее статуса может быть выдано администрацией по месту работы или по месту учебы либо органом социальной защиты населения по месту жительства. Поэтому и существует система органов, осуществляющих социальное обеспечение.
По организационно-правовым формам социального обеспечения выделяется несколько типоворганов социального обеспечения:
а) органы обязательного социального страхования;
б) органы государственной власти;
в) органы муниципальных образований;
г) негосударственные органы;
д) общественные организации.
(Об этом подробно излагается в последующих главах настоящего учебника.)
Таким образом, неоднородность органов социального обеспечения обусловлена многими факторами, такими как виды социального обеспечения, субъектный состав и организационно-правовые формы социального обеспечения.
Совокупность перечисленных признаков общественных отношений по социальному обеспечению свидетельствует о существовании нескольких групп общественных отношений.
Первая группа общественных отношений — это, скажем, материальные отношения по непосредственному предоставлению категориям граждан, предусмотренным законодательством, соответствующих видов социального обеспечения. В ходе функционирования таких отношений происходит реализация права граждан на государственные пенсии, социальные пособия, социальные компенсационные выплаты, социальные услуги, социальную медицинскую помощь, социальные льготы, государственную социальную помощь — все это и есть виды социального обеспечения. Правовые нормы, регулирующие такие отношения, в совокупности составляют право социального обеспечения.
Вторая группа общественных отношений складывается при формировании финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение. Их участниками могут являться работодатели, лица, самостоятельно обеспечивающие себя доходом, в отдельных случаях сами граждане, например добровольно вступившие в систему обязательного социального страхования, компетентные государственные органы, правомочные организации. Такие отношения регулируются нормами финансового права.
Третья группа отношений представляет собой довольно сложную структуру организационно-управленческих и административных отношений в области социального обеспечения, которые возникают между соответствующими компетентными органами и организациями, а в некоторых случаях — между этими органами и гражданами. Такие отношения в большой степени регулируются нормами административного права.
Итак, государственное социальное обеспечение — это регулируемая законодательством совокупность общественных отношений по материальному обеспечению граждан пенсиями, пособиями, услугами, предоставлению медицинской и социальной помощи, льгот при наступлении старости, болезни, инвалидности, по случаю потери кормильца, безработицы, бедности и в других случаях, предусмотренных законом, за счет специально предназначенных для этого средств фондов обязательного социального страхования и бюджетных ассигнований и в установленном законом порядке.
Государственное социальное обеспечение представляет собой комплекс различных мер, направленных на гарантированное материальное обеспечение особых категорий граждан; в реальной жизни эти меры воплощаются в видах социального обеспечения. Государственное социальное обеспечение — это также целостная государственная система, состоящая из относительно самостоятельных и в то же время взаимосвязанных и взаимозависимых систем. Рассмотрим эти системы.
Читайте также: