Гурвич о пенсионной реформе
Евсей Гурвич, руководитель Экономической экспертной группы: «В свете последних событий дальнейшее существование накопительной части обязательного пенсионного страхования маловероятно»
В интервью порталу «Лаборатория Пенсионной Реформы» Е.Гурвич подводит итоги не только 2014 года, но и всей пенсионной перестройки, которую он наблюдал больше десяти лет. А также делится своим мнением о том, что ждет Россию в ближайшие годы с точки зрения развития пенсионной отрасли.
Подходит к концу 2014 год – последний год работы предыдущей пенсионной системы. С 2015 года в действие вступают новые законы, и мы будем жить в другой системе пенсионных координат. Как бы вы охарактеризовали «завершившуюся эпоху» пенсионных реформ последнего десятилетия?
В начале 2000-х стало ясно, что у нас практически в каждой сфере назрела огромная потребность в реформах, в том числе и в пенсионной отрасли. До 2002 года в России действовала унаследованная от Советского Союза пенсионная система, которая была лишь слегка приспособлена к новым реалиям. Часто принимались отдельные локальные решения, чтобы «ответить» на какую-то проблему. В конечном счете положение дел в пенсионной сфере окончательно запуталось, ряд задач просто не решался. Введенная в 2002 году пенсионная система была четкой и стройной, за образец были взяты лучшие системы мира, был учтен опыт успехов и неудач других стран.
В то же время с самого начала были видны ее ограничения, были «обрублены» некоторые необходимые элементы – например, повышение пенсионного возраста. Было бы логично в 2002 году объявить, что через 10 лет начнется увеличение возраста выхода на пенсию, и в этом случае сейчас уже два года как работал бы этот процесс. Я подозреваю, что такой вариант обсуждался, но по политическим причинам соответствующее решение не было принято.
В результате принятая пенсионная система отвечала на вызовы, которые имелись на тот момент, но она лишь частично решала более долгосрочные проблемы, такие как старение населения или, скажем, уменьшение доли наемных работников, которые платят страховые взносы. Думаю, реформаторы рассчитывали, что за первым шагом реформы последуют другие. Но на самом деле в дальнейшем все шаги делались в обратном направлении.
Проблемы, которые могли возникнуть, в значительной степени были скрыты рекордным ростом зарплат – и, соответственно, страховых взносов – в 2000-е годы. В таких условиях реальный уровень пенсий быстро рос (в среднем на 9% в год в 2002-2008 – блестящий показатель), однако все же отставал от роста зарплаты. В какой-то момент стало понятно, что важен не только абсолютный уровень жизни пенсионеров, но и относительный – ситуация когда первый улучшался, а второй ухудшался, оказалась политически тяжелой. И тогда мы увидели, что есть экономическая логика, и есть логика политическая. И в конце 2008 года было принято решение о проведении новой реформы, которое было полностью реализовано к 2010 году. Система получилась гораздо менее логичной, дорогостоящей и неэффективной. Но она решала политическую проблему: увеличивала уровень пенсий и обеспечивала, таким образом, электоральную поддержку пенсионеров.
Это важный урок – планируя любую реформу, а особенно такую социально важную, нужно просчитывать развитие событий с точки зрения политической ситуации, которая может возникнуть. На мой взгляд, реформа 2010 года во много перечеркнула достижения реформы 2002 года. Она была достаточно прямолинейна – не было попыток решать институциональные проблемы, элементарно дали больше денег. То есть решали сиюминутные проблемы за счет увеличения финансирования. Дополнительные расходы составили 3,7% ВВП - это больше чем все расходы страны, скажем, на образование или здравоохранения. Общая сумма пенсионных выплат в процентах от ВВП стала уже больше, чем в среднем по странам ОЭСР, а уровень пенсий по отношению к зарплате по-прежнему остается намного ниже.
Если реформу 2000-х можно оценить положительно, хотя и с оговорками, то изменения, принятые в 2010 году заслуживают безусловно отрицательной оценки. Пенсионная политика становилась все более близорукой. А ведь пенсионная система должна иметь горизонт планирования как минимум длительностью в человеческую жизнь! Нужно увязать в рамках одной жизни те средства, которые человек платит в солидарной системе и те, которые получает при выходе на пенсию. В 2010 году мы от этого отошли. Все меньше становился горизонт планирования. И это не только метафора, но и чисто экономический факт, потому что ресурсы, которые мы планируем для будущего (в первую очередь накопительная система) все больше стали использоваться для решения текущих задач. И Фонд национального благосостояния, тоже изначально предназначенный для долгосрочной поддержки пенсионной системы, стал использоваться для реализации сиюминутных задач, его запасы начали направлять на текущее развитие.
Соотношение между числом работников и пенсионеров ухудшалось, прогнозы становились все более пессимистичными, но, несмотря на это, по-прежнему не только не принималось решение о повышении пенсионного возраста, но и, вопреки логике, полностью отрицалась необходимость этого. Фактически мы прятали голову в песок, уходили от главной проблемы пенсионной системы. Кстати, тенденция старения наблюдается во всех странах, мы здесь не исключение. Но мы выделяемся тем, что не только не решаем проблемуе, но даже не признаем ее существование.
Оцените, пожалуйста, реформу 2015 года. Какие она имеет положительные стороны? Какие несет в себе риски или даже угрозы?
Эта реформа – результат нескольких лет обсуждения пенсионного вопроса. Уже через полгода после того, как вступила в действие реформа 2010 года, президент России в своем Бюджетном послании сказал, что нужно разработать новую пенсионную систему, которая обеспечивала бы финансовую сбалансированность и повышение уровня жизни пенсионеров. Минсоцразвития подготовило проект, который предлагал решать все проблемы просто за счет выделения дополнительных ресурсов.
Дальше началась борьба за здравый смысл. В результате этой титанической борьбы удалось предотвратить те опасные предложения, которые были выдвинуты первоначально. Поэтому я бы сказал, что новая система мало что добавляет по существу к тому, что было раньше, но ее большая заслуга в том, что не произошло того ухудшения, которое нам грозило, будь принята первоначальная версия 2010 года.
Внешне реформа 2015 года многое меняет. Пенсионный капитал рассчитывается не в рублях, а в баллах. Но, по сути, нет принципиального различия: это просто другой способ расчета пенсии при сохранении общего принципа. Некоторые моменты удачны, хотя не совсем удачно реализованы – например, дополнительные взносы за «досрочников». А некоторые новации просто не будут работать, в первую очередь – стимулы более позднего выхода на пенсию. У наших граждан очень короткий горизонт планирования, - еще короче, чем у нашего правительства, они почти всегда предпочтут «синицу в руке журавлю в небе». В итоге получается, что остаются нерешенными проблемы долгосрочной волатильности бюджетной системы.
Между 2020 и 2025 годом число пенсионеров и работников уже сравняется, и потом первые по численности будут превышать вторых. Такого нет ни в одной стране мира. Это экстремальная ситуация с точки зрения пенсионной системы. А мы не только не решаем этот вопрос, но даже и не обсуждаем! Решение, которое формально заложено сегодня – это вариант, когда баланс пенсионной системы достигается за счет снижения соотношения пенсии и зарплаты. У меня есть сомнения, что это даст приемлемое разрешение ситуации. Вполне возможно, что перед выборами (не обязательно следующими) опять будет принято произвольное решение о повышении трансферта. И так как деньги не берутся из ниоткуда, то, скорее всего, средства будут привлечены за счет повышения взносов или других налогов.
Не вызовет ли это недовольства другой части электората – тех, кто работает?
Наши сограждане не понимают, что пенсионные взносы – это фактически их налоги. Ведь эти деньги платит работодатель! Этот вопрос можно было бы разрешить с помощью разделения взносов на две части – одну платит работник, другую – предприятие. Нет страны, где, как у нас, все платил бы работодатель. Пропорции разные, но фактически везде участвуют обе стороны. Тогда люди лучше понимали бы, что они тоже платят за пенсии – не какое-то мифическое государство, а они сами.
Ждать ли нам еще одной пенсионной реформы, или же все вопросы так и будут в дальнейшем решаться за счет трансфертов из бюджета?
Я думаю, что проведение новых пенсионных реформ – и даже не одной – неизбежно. Какое-то время будут «проходить» разовые решения, но потом накопится слишком большой груз проблем, который неизбежно приведет нас к реформам. Скорее всего, мы увидим это после ближайших президентских выборов.
И еще один фактор заставит нас проводить реформы – это накопительная система. В нынешних условиях, когда экономика не растет, проблемы в бюджетной системе накапливаются, и в то же время видна волатильность на финансовых рынках, мало шансов на то, что мы вернемся к накопительной системе.
То есть фактически те средства, которые должны получить фонды из накопительной части в 2015 году, будут последними «пенсионными» деньгами?
Я думаю, что на большее им не стоит рассчитывать. После того, как пенсионные накопления «заморозили» на один год, появилась, на мой взгляд, 50-процентная вероятность того, что накопительная система будет ликвидирована. Когда их «заморозили» во второй раз, это еще сильнее уменьшило основания для оптимизма. В свете последних событий дальнейшее существование накопительной части обязательного пенсионного страхования выглядит маловероятным. Но тогда еще более проблематичной становится проблема долгосрочной сбалансированности пенсионной системы. Накопительная часть вводилась для того, чтобы решать проблему старения населения в будущем. Если мы отказываемся от нее, то тогда в перспективе становимся совсем незащищенными.
Если бы вас спросили, как надо реформировать пенсионную систему таким образом, чтобы она была долгосрочной и учитывала грядущие перспективы, какие меры вы посоветовали бы принять?
Первое – это повышение пенсионного возраста. Сейчас он не соответствует нашей демографии. Женщины, например, на пенсии пребывают в среднем двадцать четыре года. Представьте – она закончила школу, потом училась в институте, родила детей и, допустим, вышла окончательно на работу лет в двадцать пять. Дальше она тридцать лет работает и еще двадцать четыре года пребывает на пенсии. При таком раскладе ее пенсионные взносы никак не могут обеспечить приемлемый уровень пенсии. И ведь такого соотношения «рабочих» и «пенсионных» лет нет нигде в мире. У мужчин не такой сильный «разрыв» по годам между работой и пенсией, но сейчас продолжительность их жизни растет, и если мы начнем постепенно повышать пенсионный возраст, то году к 2020-му как раз выйдем на приемлемое соотношение лет работы и заслуженного отдыха.
Поэтому, я считаю, надо уже сегодня приступать к постепенному повышению пенсионного возраста женщин – до 60 лет, мужчин – до 62-63 лет. Дальше я бы повышал пенсионный возраст по мере увеличения продолжительности жизни, чтобы сохранялась та самая пропорция между годами работы и пенсии.
Я бы также повысил эффективность базовых пенсий. Во всем мире базовая пенсия – это элемент социальной политики, она защищает от бедности. Но у нас сейчас формально среди пенсионеров нет бедных, а у работающих пенсионеров душевые доходы вообще намного выше, чем в целом у населения. С точки зрения социальной политики лучше не выплачивать базовые пенсии тем, у кого уровень доходов и так выше среднего, а платить нетрудоспособным гражданам, имеющим действительно низкие доходы. Такое использование пенсионных средств намного более эффективно с точки зрения социальной политики.
А с накопительной частью что бы вы сделали?
Это сложный вопрос. Нынешние события показывают, насколько у нас слабые финансовые рынки. Падает рынок госдолга, корпоративных облигаций. Я не очень уверен в том, что у нас можно делать надежные долгосрочные инвестиции с помощью пенсионных накоплений. В теории накопительная часть – это важнейший элемент сбалансированной пенсионной системы, но я не уверен, что наша экономика доросла до этого. Для того чтобы накопительная система действительно работала, нужны развитые рынки и доверие к частным финансовым институтам, финансово грамотное население. Боюсь, что этих условий у нас сегодня нет. Когда в стране проводится какая-либо реформа, а люди и экономика к ней не готовы, есть риск просто-напросто скомпрометировать ее.
Но правительство должно определиться: либо оно развивает накопительную систему, и тогда этим нужно энергично заниматься, либо закрывает, но в этом случае для решения проблемы старения населения предпринимать комплекс самых серьезных, энергичных мер.
Это общая проблема. Во всех странах, во все времена люди недостаточно думают о своем будущем. Поэтому государство и должно думать за них. У нас государство периодически меняет правила игры, что могло бы привести к подрыву доверия граждан к пенсионной системе, но, как говорится, минус на минус дает плюс. Россияне не только не задумываются о своем будущем, они вообще очень мало знают о пенсионной системе. Меньше половины граждан, согласно социологическим опросам, знает, участвуют они в накопительной системе или нет. Ну и поскольку они не знают о том, что участвуют в системе, они и не переживают по поводу ее отмены.
В рамках пенсионной реформы менялись правила не только для будущих пенсионеров, но и для других участников этого рынка. Росли ставки пенсионных взносов, несколько раз пересматривалась судьба накопительной части. Это затрагивало интересы и работодателей, и сектор НПФ и УК. И те, кто уже принял участие в созданной государством системе обязательных пенсионных накоплений, в следующий раз серьезно подумают, прежде чем откликаться на другие предлагаемые правительством возможности. Даже если это будет потенциально выгодно для бизнеса и важно для социального развития страны.
Одним из предвыборных обещаний Владимира Путина был отказ от повышения пенсионного возраста. Эксперты предупреждают, что реформа пенсионной системы необходима, иначе нехватка средств приведет ее к банкротству. Почему правительству стоит повысить пенсионный возраст и как вообще реформировать пенсионную систему мы в поговорили с руководителем Экономической экспертной группы Евсеем Гурвичем. Интервью взял Михаил Захаров.
Говорят, что российскую пенсионную систему ожидает кризис. Вы предложили ряд рецептов (в том числе вызвавших дискуссию) по реформированию пенсионной системы. Чем плоха нынешняя система?
Нужно различать специфические недостатки и слабости российской системы и глобальные угрозы для всех пенсионных систем. Главная общая финансовая проблема ближайших десятилетий - старение населения. Оно началось в наиболее развитых странах, но теперь охватило уже весь мир. Это глобальный тренд и Россия здесь не исключение, мы сейчас находимся на среднемировой траектории. Старение означает, что люди дольше получают пенсию, в результате быстро нарастает численность населения пенсионного возраста. По прогнозам Росстата, в ближайшие 20 лет в полтора раза ухудшится соотношение между населением в рабочем и в пенсионном возрасте. К 2050 году, согласно прогнозам ООН, это соотношение ухудшится почти в 2,5 раза. Если посмотреть на 100-летнюю динамику с 1950 по 2050 год, мы увидим, что число пенсионеров на одного работника растет в пять раз. Ясно, что в таких условиях механизм пенсионной системы не может действовать, без серьезных изменений. Иногда можно услышать, что ухудшение демографических пропорций можно компенсировать ростом производительности труда. Это неверно – люди всегда ориентируются на текущие стандарты уровня жизни, важно поддерживать соотношение между доходами разных групп населения. Поэтому традиционно социальную «приемлемость» уровня пенсий принято измерять их соотношением с зарплатой (коэффициентом замещения).
Какой коэффициент замещения считается приемлемым?
Международная организация труда считает приемлемым уровнем замещения 40 процентов. В благополучных странах, объединенных в ОЭСР, он в среднем выше - примерно 57 процентов. В России даже после увеличения пенсий в 2010 году коэффициент получается около сорока процентов, если считать не только пенсии, но и пособия (ЕДВ). Так что особо снижать в России расходы на пенсии некуда — коэффициент замещения и так невелик. В этом, кстати, один из признаков неэффективности российской пенсионной системы: расходы на пенсии в процентах к ВВП больше, чем в странах ОЭСР, а коэффициент замещения — существенно ниже.
Если не углубляться в детали, а смотреть на крупную картину, то в условиях старения населения возникает принципиальная развилка. Один вариант: для поддержания коэффициента замещения все время повышать ставку пенсионных взносов или трансферты из бюджета. Это означает, что каждое поколение будет платить больше, чем предыдущее и получать в свое время еще больше. Это — принцип пирамиды и рано или поздно она рухнет. Причем скорее рано – по моим оценкам требуется увеличивать ставку пенсионных взносов примерно на 1 процентный пункт в год. Так что ставка социальных взносов к 2030 году должна составить нереальные 50%.
Алексей Улюкаев (Первый зампред Центробанка — «Полит.ру») опубликовал известную статью в «Ведомостях», где он предлагает вообще отказаться от страховых пенсий и ограничиться пенсиями, которые защищают от бедности и добровольными персональными накоплениями. Я на этот сценарий смотрю не как на рекомендацию, а как на предупреждение: к чему мы придем, если ничего не будем менять и продолжим пытаться сохранить статус кво. Рано или поздно груз обязательств станет неподъемным и тогда придется признать банкротство системы.
Второй путь (по которому сейчас идут многие страны)— сдерживать рост обязательств, чтобы они не выходили за пределы финансовых возможностей пенсионной системы.
А это ведет к росту социальной напряженности.
Да. И мы считаем, что это политически невозможно реализовать, поскольку уже сейчас электоральная сила пенсионеров очень велика. Их доля в электорате примерно 37 процентов, но они более активны, так что их доля среди фактически голосующих избирателей больше 40 процентов. А к середине века даже формальная их доля превысит 50 процентов. В силу своей влиятельности пенсионеры не допустят ограничения пенсионных выплат. А это значит, что они будут толкать правительство со второго пути на первый (тем самым невольно приближая коллапс системы).
В своей статье, выходящее в журнале «Вопросы экономики», мы с А.Кудриным показываем, что выход все-таки есть. Дело в том, что первоисточник проблемы — рост продолжительности жизни, но он же создает возможность ее решения. Единственная политика, не ведущая в тупик – по мере увеличения длительности жизни повышать пенсионный возраст так, чтобы сохранялась пропорция между продолжительностью трудовой деятельности и продолжительностью жизни на пенсии. В этом случае сохраняется баланс между числом работников и числом пенсионеров - значит не нужно будет повышать ставки пенсионных взносов и не будет снижаться коэффициент замещения. Так что повышение пенсионного возраста – единственный устойчивый путь решения проблемы старения.
А теперь взглянем на проблему с точки зрения человека. При этом нужно понимать - не некое государство содержит пенсионеров, а их содержит работающее поколение. Каждый человек проходит эти стадии — сначала он работник и на свои взносы и налоги содержит пенсионеров, потом он пенсионер и работающие содержат его. Можно сохранять нынешний пенсионный возраст, но тогда гражданин должен либо больше платить, пока он работает, либо меньше получать, когда выйдет на пенсию. Конечно, работник хочет меньше платить, а пенсионер больше получать – но это невозможно, ведь деньги не возникают ниоткуда. Если рассматривать весь жизненный цикл человека, то оказывается, что лучший для него вариант это все-таки повышать пенсионный возраст в меру увеличения продолжительности жизни. Мы доказываем в своей статье, что такая политика не просто устойчива, но еще и оптимальна для самих граждан.
Возникает проблема: при проведении любой реформы правительство не может объяснить, чего оно хочет и в результате наталкивается на сопротивление. После объявления о поднятии пенсионного возраста сразу же скажут, что «негодяй» Кудрин, Гурвич или Путин, и есть риск, что люди тут же выйдут на улицы. Как можно объяснить необходимость реформы «широким народным массам»?
Это миф, что повышение пенсионного возраста обязательно сопровождается массовыми протестами. В некоторых странах оно проходит вполне безболезненно. Однако есть несколько препятствий для того, чтобы российские граждане восприняли это нормально.
Во-первых, наследие советского мышления. Наши граждане по прежнему воспринимают государство в качестве «Большого Брата», которому сдаются все налоги и который потом решает, что с ними делать. Поэтому и граждане, и бизнес стремятся как можно меньше отдать и как можно больше получить. Причем ни малейшей связи между тем, сколько отдаешь, и тем, сколько получаешь, в сознании наших граждан не существует. Представления о том, как работает пенсионная система, не изменились с «советских» времен: «Мы работаем - государство должно обеспечить нам потом достойную пенсию». Так что необходимо, прежде всего, изменить представление о роли государства. Оно только собирает наши налоги и взносы и их перераспределяет — все! Для того чтобы пенсии были выше, мы должны больше платить. Это для нашего гражданина идея революционная, нужно много работать, чтобы такое представление стало нормой.
Это важно не только с точки зрения пенсионной системы, это фундамент гражданского сознания. Демократия вообще-то родилась из того, что английские бароны захотели проконтролировать, как король использует подати.
И добились принятия Великой хартии вольностей.
Нормальные отношения между гражданином и государством должны строиться по принципу «я плачу свои налоги государству — оно должно меня обслуживать». Проблема в том, что российское государство само много сделало и делает для закрепления патерналистских представлений о нем. Оно, например, полностью приписывает себе улучшение качества жизни, которое действительно было выдающимся в последние годы, но в основном определялось подорожанием нефти.
Если государство приписывает себе все хорошее, значит оно должно нести ответственность и за все плохое. В том числе и за ухудшение демографической ситуации, которое, как и цена на нефть, не зависит ни от власти, ни от отдельного гражданина. Государство в некотором смысле загнало себя в ловушку и ему нужно уже начинать «отыгрывать назад» и объяснять, что оно не всесильно – иначе невозможно будет провести ни одну непопулярную реформу.
Изменение представлений граждан — процесс длительный. Получается, что и пенсионный возраст не удастся повысить без существенных рисков недовольства.
Принять стратегическое решение и объявить нужно как можно быстрее. Но это не значит, что повышать пенсионный возраст нужно немедленно. Везде это происходит постепенно: от нескольких месяцев в год до полугода в год повышается пенсионный возраст.
Когда надо начинать?
Промежуток между объявлением и началом повышения должен быть. По-хорошему это нужно было объявить десять лет назад и начать повышать в этом году. Мы, к сожалению, не собрались с духом. Я бы объявил это «уже завтра». И начал бы повышение не раньше 2016 года, но и не позже 2020 года.
Сегодня много спорят, какая система предпочтительнее: накопительная и распределительная. Это имеет какое-то значение?
На основе международного опыта можно говорить, что оптимальна смешанная система. Кризис показал, что чисто накопительная система слишком неустойчива. Даже Чили — пионер и витрина накопительной системы — сейчас ввела в дополнение к накопительной и распределительную часть. В России было бы несерьезно полностью переходить на накопительную систему, потому что она пока не обеспечивает доходность, хотя бы превосходящую инфляцию. Пока не удастся серьезно повысить доходность, предлагать расширение накопительной системы просто безответственно.
Я не уверен, что мы вообще были готовы к введению накопительной компоненты. У нас слишком слабая финансовая система, слишком низкое доверие населения к накопительной системе. Но даже если бы накопительная система идеально работала, она не решила бы проблемы старения населения.
Для российской пенсионной системы на сегодня необходимо устранить «специфические» слабости, определяющие ее низкую эффективность. А дальше привязать пенсионный возраст к продолжительности жизни, не меняя основную конфигурацию.
А какие основные слабости российской пенсионной системы?
Слабость номер один: неадекватно низкий пенсионный возраст женщин. У мужчин сейчас более-менее он соответствует демографическим характеристикам. У женщин — нет. В среднем в 20 лет начинается трудовая жизнь. Даже если женщина работает всю жизнь — она работает 35 лет. А на пенсии те, кто дожил, находятся в среднем 25 лет. Если представить, что гражданин сам себе копит средства, то понятно, что невозможно за 35 лет накопить на 25 лет нормальной жизни (если не откладывать половину заработка). Такого соотношения между трудовой и пенсионной жизнью нет ни в одной стране. Нормальное их соотношение для российских женщин на сегодня достигается при пенсионном возрасте 59-60 лет.
Если объявить грядущее повышение пенсионного возраста прямо сейчас, то процесс может завершиться примерно в 2025 году. Но к этому времени продолжительность жизни еще вырастет (примерно на 4 года для мужчин и 3 года для женщин). С учетом этого оптимальный пенсионный возраст составит примерно 62 года для женщин и 62-63 для мужчин.
Наш пенсионный возраст устанавливался в 1932 году. Когда создавалась пенсионная система, к 55-60 годам люди уже были нетрудоспособны. За это время изменились продолжительность жизни и продолжительность здоровой жизни (это официально рассчитываемый Всемирной организацией здравоохранения показатель). С точки зрения пенсионной политики важно знать – живут люди дольше за счет того, что успехи медицины позволяют в конце жизни поддерживать больного человека, или же за счет увеличения активной, здоровой жизни. Проведенный нами анализ данных показал, что продолжительность здоровой жизни увеличивается почти на столько, насколько и продолжительность жизни вообще. Таким образом, объективно имеется возможность дольше работать по мере увеличения продолжительности жизни.
Один из основных наших выводов состоит в том, что происходит «инфляция возраста» - сегодняшний 60-летний человек по состоянию здоровья, трудоспособности и активности соответствует 55-летнему 25 лет назад и 65-летнему человеку еще через 25 лет. Необходимо просто «индексировать» пенсионный возраст на эту инфляцию – так же как корректируются на обычную инфляцию размеры пенсий. Если мы откажемся это делать, то через некоторое время не сможем в полной мере индексировать и величину пенсий – одно связано с другим.
Следующая слабость: не совсем правильно то, что у нас работающие пенсионеры получают пенсию без ограничений. Пенсия по сути — не источник дохода вообще, а страховка на случай нетрудоспособности. Если человек работает, то как можно считать его нетрудоспособным (кроме тех, кто признан инвалидом)? Мы не предлагаем «отбирать пенсии», мы предлагаем зачислять пенсию на специальный счет и начинать выплачивать, когда пенсионер перестанет работать.
Сейчас получается парадоксальная ситуация: работающие пенсионеры – сравнительно обеспеченная группа населения: у них уровень доходов почти в полтора раза выше, чем у среднего гражданина. У неработающих пенсионеров наоборот — почти в два раза ниже. Наше предложение сгладит эти различия, чтобы неработающие пенсионеры увеличили размер доходов, а работающие пенсионеры не выделялись среди остальной массы работающих людей.
Каким образом можно стимулировать работника работать после наступления 55-60 лет?
Социологические опросы показывают, что большинство людей предпенсионного возраста настроены на продолжение работы, так что скорее нужно говорить не о стимулировании, а об устранении препятствий. Например, одним из препятствий для женщин является выполнение семейных функций.
Бабушки сидят с внуками?
Естественно. Стало быть, необходимо развивать систему детских учреждений. Нужны и другие поддерживающие меры.
А работодателя как стимулировать принимать на работу немолодых уже людей? Сегодня людям старше определенного возраста, но еще не пенсионного, и так непросто найти работу. Не получится так, что пенсионный возраст мы увеличим, а работать людям будет негде?
Во многих странах пенсионный возраст не повышается из-за опасений избыточной безработицы, но в России такая проблема не стоит. Воистину: не было бы счастья, да несчастье помогло. У нас происходит снижение численности экономически активного населения. Уже с 2015 года этот процесс пойдет очень быстро: численность рабочей силы будет сокращаться на один процент в год. Через несколько лет дефицит рабочей силы станет одним из главных сдерживающих факторов для роста экономики. Так что у квалифицированных пенсионеров не будет проблем с трудоустройством. Более того, повышение пенсионного возраста окажется важнейшим резервом стабилизации ситуации на рынке труда.
Какой смысл имеет отдельное существование Пенсионного фонда в условиях, когда он все равно дефицитен?
Это нужная структура. Он занимается ведением счетов, распределяет деньги и так далее. Правда, я не уверен, что правильным было решение передать ПФР сбор взносов. Мне кажется, и бизнесу было проще все платить «по одному адресу». Однако как система, которая учитывает пенсионеров и управляет выделяемыми на пенсии средствами, Пенсионный фонд необходим.
Другое дело, что стоило бы вообще ликвидировать понятие пенсионного дефицита. Пенсионная система выполняет во всем мире две функции: во-первых, гарантирует некий минимум, страхует пенсионеров от бедности и, во-вторых, сглаживает разницу между уровнем доходов во время трудовой деятельности и после выхода на пенсию. Поэтому во время пенсионной реформы в 2002 году пенсии и были разделены на базовую и страховую части. В 2010 году эти части объединили, что мне кажется неправильным. Стоило бы их опять разделить. В большинстве стран эти две функции финансируются из разных источников. Базовая часть считается элементом социальной политики и финансируется из общих доходов государственного бюджета, страховая часть финансируется за счет взносов. Тогда у каждой из этих компонент будет свой источник финансирования и не должно быть никакого дефицита. Страховые пенсии должны платиться в пределах взносов, базовые — из федерального бюджета, в объеме, соответствующем задачам социальной политики.
Одним из тезисов Вашей статьи является повышение минимального стажа с 5 до 30 лет. Не приведет ли это к тому, что люди, занятые значительную часть жизни в «неформальном секторе» останутся без средств к существованию?
Повышение минимального трудового стажа тоже должно быть постепенным. Мы говорим о нормальном стаже, к которому следует прийти после переходного периода. Главная задача повышения стажа — не отсеять кого-то, а стимулировать труд людей в открытом секторе экономики, а не в теневом. Стаж должен соотноситься с длительностью получения пенсии. В большинстве стране минимальный стаж составляет 25-30 лет, а кое-где и 40 лет.
В общем, дело «за малым» - набраться политической воли и начать проводить в жизнь необходимые реформы – тогда старение населения не приведет к краху пенсионной системы.
При этом гражданам, как пояснил накануне президент Владимир Путин, необходимо предоставить право выбора: участвовать в формировании пенсионных накоплений или нет. Такой механизм должен быть проработан в отдельном законопроекте.
Пока у людей остается много вопросов, каким он может быть. В тонкостях грядущей пенсионной реформы "РГ" помогал разбираться руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич.
Евсей Томович, объясните, что все-таки будет с накопительными пенсиями с 2014 года?
Евсей Гурвич: Речь, видимо, идет о том, что те граждане, которые уже приняли решение о переходе из государственной управляющей компании в негосударственные пенсионные фонды (НПФ) или управляющие компании, по-прежнему будут продолжать отчислять туда 6 процентов от страхового тарифа. Они уже сделали осознанный выбор, и правительство его уважает.
Остальным будет предоставлена возможность по желанию тоже сохранить прежнюю ставку отчислений на личные накопительные счета. Вероятно, либо гражданин должен будет написать заявление, что хочет участвовать в накопительной системе, либо 4 процента средств автоматически будут перечисляться в распределительную систему. Все это нужно законодательно отрегулировать до марта.
Какую систему посоветуете выбрать вы?
Евсей Гурвич: Я думаю, что все-таки имеет смысл вкладывать средства в наиболее надежные и эффективные НПФ и управляющие компании. Их достаточно много. На длительном промежутке времени это выгоднее, чем участвовать в распределительной системе. Но при условии, что будет улучшаться законодательство по деятельности этих фондов - совершенствоваться надзор, расширяться возможности для инвестирования средств, сниматься некоторые неоправданные требования.
Как вы считаете, какой вариант выберет большинство граждан?
Евсей Гурвич: Думаю, они останутся молчунами. Это даст дополнительные бюджетные ресурсы - порядка 0,5 процента ВВП. Скорее всего, эти средства частично пойдут на увеличение пенсий, частично - на сокращение трансфертов в Пенсионный фонд из федерального бюджета.
Проблема в том, что мы таким образом улучшаем сегодняшнюю ситуацию с пенсионной системой, но одновременно ухудшаем ее в долгосрочном плане. Часть ресурсов, которые пошли бы на будущие выплаты, будут потрачены уже сейчас. А самая тяжелая ситуация у нас еще впереди.
Евсей Гурвич: Главная проблема - ухудшение демографических пропорций. Сейчас на 100 работников приходится 90 пенсионеров. К 2020 году их число сравняется, а к 2040 году 100 работников будут обеспечивать выплаты 125 пенсионерам. Для сравнения: в развитых странах на 100 работников приходится в среднем примерно 50 пенсионеров. Нередко говорят, что у нас нельзя повышать пенсионный возраст, поскольку и так "немногие доживают до пенсии". Но если бы это действительно было так, число пенсионеров не приближалось бы к числу работников.
Такие показатели говорят о том, что в будущем в абсолютном выражении пенсии будут расти, однако их соотношение к зарплате начнет падать. При этом у нас уже сейчас достаточно высокие суммарные выплаты пенсионерам в процентах от ВВП. В России они составляют около 9 процентов, в среднем по странам ОЭСР (а эта организация объединяет все наиболее развитые страны) - 7,5 процента. Если же пытаться повысить пенсии за счет дополнительных ресурсов, придется либо увеличивать налоговую нагрузку, что замедлит рост экономики, а значит, скажется и на будущих доходах пенсионеров. Либо надо будет ограничить другие бюджетные расходы - на госинвестиции, образование, здравоохранение. И это тоже плохо для развития экономики. Поэтому в перспективе надо, по крайней мере, предотвратить увеличение числа пенсионеров, приходящихся на одного работника. Я не исключаю повышения пенсионного возраста.
Мы говорим о будущих пенсионерах, а как быть с нынешним размером пенсий? Их можно увеличить?
Евсей Гурвич: У нас в 2008-2010 годах прошло масштабное повышение пенсий: за три года они выросли почти в 2,5 раза (с 3,1 тысячи рублей до 7,5 тысячи рублей). Инфляция за это время составила только 36 процентов. Источников для дальнейшего значительного общего увеличения уровня пенсий для всех нет. Но можно сглаживать неравенство между пенсионерами и более эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Сейчас общие доходы работающего пенсионера примерно в полтора раза выше, чем у среднего гражданина. А у неработающих пенсионеров - почти в два раза меньше, чем у среднего гражданина. Я считаю, надо более рационально и справедливо использовать ресурсы: меньше платить работающим пенсионерам (по крайней мере с высоким заработком) и за счет этого больше - людям, когда они действительно становятся нетрудоспособными и живут только на пенсию.
А что еще можно сделать, чтобы помочь наиболее нуждающимся пенсионерам?
Евсей Гурвич: Кое-что можно сделать в рамках реформы распределительных пенсий, которая продолжает обсуждаться.
С 2010 года были искусственно, на мой взгляд, объединены две компоненты трудовых пенсий - базовые и страховые. Они должны решать разные задачи, по-разному индексироваться и распределяться. Базовые пенсии должны быть нацелены на социальные проблемы, обеспечивать человеку гарантированный минимум уровня жизни. Они не зависят от прошлого стажа, заработной платы - это социальная выплата. В то же время страховая часть должна быть тесно увязана с трудовым вкладом каждого, выплаченными в прошлом страховыми взносами. Размер базовой пенсии, на мой взгляд, нужно было бы повысить, но платить только нуждающимся. При разработке новой пенсионной формулы я бы предложил снова разделить базовую и страховую пенсии и реформировать только базовую часть.
Некоторые эксперты говорят, что если вернуть из офшоров деньги, вывести из тени серые зарплаты, можно закрыть несколько дефицитов пенсионной системы. Может, стоит над этим подумать?
Евсей Гурвич: На самом деле все не совсем так. Во-первых, не очень ясно, как именно это сделать. С таким же успехом можно сказать, что если резко повысить производительность российской экономики, жизнь в стране сразу улучшится. Во-вторых, вывод "серых" зарплат из тени, конечно, даст эффект. Сейчас, по данным Росстата, существенная часть зарплат не облагается налогами - около 30%. Если вывести их из тени, теоретически можно увеличить объем страховых взносов. Но на сколько? Сейчас фонд заработной платы составляет примерно 25 процентов от ВВП. Если удастся полностью обелить доходы, этот показатель может возрасти до 35 процентов. Это означает, что для пенсионной системы можно получить дополнительно около 2 процентов от ВВП. Это большие деньги. Но и они не закроют дефицит пенсионной системы. А главное - в будущем, к 2050 году, по оценкам Стандарт энд Пурз, для поддержания на нынешнем уровне соотношения пенсий к зарплате из-за демографических сдвигов потребуется средств на 9 процентов от ВВП больше, чем сейчас. Кроме того, если большее число людей будет уплачивать взносы, то увеличится объем пенсионных прав. Так что мы можем получить временный выигрыш. Но масштаб проблем, к сожалению, слишком велик.
Речь также идет о том, что пенсионные накопления могут быть использованы для инфраструктурных проектов. Что от этого выиграют граждане и государство?
Евсей Гурвич: Одно из преимуществ накопительной пенсионной системы в том, что она дает экономике длинные деньги, которых в первую очередь не хватает на инфраструктурные проекты. А именно их реализация может ускорить развитие экономики. Так что если проекты будут эффективными и доходными, то выиграют в том числе и пенсионеры.
Но такие вложения не должны носить характер кампанейщины. Надо ограничить долю средств, которые будут направляться на инфраструктурные проекты. Минимум половину инфраструктурных облигаций следует размещать на открытом рынке, который сможет объективно и ответственно оценить потенциальную эффективность каждого проекта. Как показывает опыт, у проектов, которые полностью реализует государство, часто бывает заниженная первоначальная стоимость, либо их цена значительно увеличивается по ходу реализации. Пенсионным фондам они бы доходность не обеспечили. Здесь надо действовать осторожно, начинать с малого. И, отрабатывая каждый шаг, формировать долгосрочную стратегию
Полный текст:
- Аннотация
- Об авторе
- Список литературы
- Cited By
Аннотация
В работе проводится сравнительный анализ повышения пенсионного возраста в России с другими возможными способами адаптации пенсионной системы к старению населения. Показано, что принятое в 2018 г. решение о повышении пенсионного возраста было наиболее предпочтительным с точки зрения темпов роста экономики и общественного благосостояния. Отмечается, что, в отличие от развитых стран, сочетающих меры по снижению относительного уровня пенсий, более позднему выходу работников на пенсию и увеличению пенсионных расходов, в России разные способы адаптации к старению использовались поочередно. После падения по итогам 2002—2007 гг. отношения пенсий к зарплате до 23% началось увеличение пенсионных расходов, достигшее за последующее десятилетие почти 3 п. п. ВВП. Показано, что оно на 2/3 финансировалось за счет сокращения доли других (в основном «производительных», то есть работающих на развитие) расходов и на 1/3 обеспечивалось перераспределением доходов от работников к пенсионерам. Если общее решение о повышении пенсионного возраста было оправданным, то его параметры можно считать обоснованными лишь в среднем. Проведенный межстрановой анализ показал, что ожидаемым параметрам продолжительности здоровой жизни россиян соответствовали бы значения пенсионного возраста 63/62 года для мужчин/женщин. Фактически установленные новые значения пенсионного возраста 65/60 сохраняют серьезный гендерный диспаритет: возраст выхода на пенсию останется существенно заниженным для женщин и станет заметно завышенным для мужчин. Получены оценки бюджетного эффекта повышения пенсионного возраста, который к 2028 г. достигнет 3% ВВП. Однако в основном это только позволяет избежать дальнейшего наращивания пенсионных расходов, и лишь примерно 1% ВВП составляет реальная экономия бюджетных средств, которые могут быть направлены на другие цели, например на программы увеличения продолжительности здоровой жизни населения.
Ключевые слова
Об авторе
Гурвич Евсей Томович - к. ф.-м. н., руководитель Экономической экспертной группы (ЭЭГ), руководитель Центра бюджетного анализа и прогнозирования НИФИ Минфина России
Список литературы
1. Вишневский А., Васин С., Рамонов А. (2012). Возраст выхода на пенсию и продолжительность жизни // Вопросы экономики. № 9. С. 88—109. https://doi.org/10.32609/0042-8736-2012-9-88-109
2. Горлин Ю. М., Ляшок В. Ю. (2019). Пенсионный гамбит // Журнал Новой экономической ассоциации. № 2 (42). С. 177—186. https://doi.org/10.31737/2221-2264-2019-42-2-7
3. Горлин Ю. М., Гришина Е. Е., Ляшок В. Ю., Федоров В. В. (2017). Повышение пенсионного возраста: опыт зарубежных стран и оценка эффектов для России // Финансовый журнал. № 6. С. 85—98.
4. Горлин Ю., Ляшок В., Малева Т. (2018). Повышение пенсионного возраста: позитивные эффекты и вероятные риски // Экономическая политика. Т. 13, № 1. С. 148—179. https://doi.org/10.18288/1994-5124-2018-1-06
5. Гурвич Е. Т. (2019). Пенсионная политика и старение населения // Журнал Новой экономической ассоциации. № 2 (42). С. 177—186. https://doi.org/10.31737/2221-2264-2019-42-2-10
6. Гурвич Е. Т., Иванова М. А. (2018). Экономический эффект старения населения и пенсионных реформ // Финансовый журнал. № 5. С. 9—22. https://doi.org/10.31107/2075-1990-2018-5-9-22
7. Иванова М., Балаев А., Гурвич Е. (2017). Повышение пенсионного возраста и рынок труда // Вопросы экономики. № 3. С. 22—39. https://doi.org/10.32609/0042-8736-2017-3-22-39
8. Ляшок В. Ю., Назаров В. С., Орешкин М. С. (2016). Факторы роста размера пенсий в современной России // Финансовый журнал. № 1. С. 7—21.
9. Малева Т. М., Синявская О. В. (2005). Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы // Аналитические доклады НИСП. М.: Поматур.
10. Росстат (2018). Предположительная численность населения Российской Федерации до 2035 года. М.: Росстат.
11. Синявская О. В. (2017). Российская пенсионная система в контексте демографических вызовов и ограничений // Экономический журнал ВШЭ. Т. 21, № 4. С. 562—591.
12. Соловьев А. К., Попов В. Ю. (2016). Актуарное исследование демографических факторов повышения пенсионного возраста // Вестник Финансового университета. № 4. С. 42—55.
13. Abeliansky A., Strulik H. (2019). Long-run improvements in human health: Steady but unequal. The Journal of the Economics of Ageing, [forthcoming].
14. Barnes S., Bouis R., Briard P., Dougherty S., Eris M. (2013). The GDP impact of reform: A simple simulation framework. OECD Economics Department Working Papers, No. 834. https://doi.org/10.1787/18151973
15. Bloom D., Canning D., Moore M. (2014). Optimal retirement with increasing longevity . Scandinavian Journal of Economics, Vol. 116, No. 3, pp. 838—858. https://doi.org/10.1111/sjoe.12060
16. Bonenkamp J., Meijdam L., Ponds E., Westerhout E. (2017). Ageing-driven pension reforms. Journal of Population Economics, Vol. 30, No. 3, pp. 953—976. https://doi.org/10.1007/s00148-017-0637-0
17. Börsch-Supan A. (2012). Entitlement reforms in Europe: Policy mixes in the current pension reform process. NBER Working Paper, No. 18009.
18. Carone G., Eckefeldt P., Giamboni L., Laine V., Pamies Sumner S. (2016). Pension reforms in the EU since the early 2000’s: Achievements and challenges ahead. European Commission Discussion Paper, No. 042. http://dx.doi.org/10.2765/620267
19. Chybalski F., Marcinkiewicz E. (2016). The replacement rate: An imperfect indicator of pension adequacy in cross-country analyses. Social Indicators Research, Vol. 126, No. 1, pp. 99—117. https://doi.org/10.1007/s11205-015-0892-y
20. Clements B., Coady D., Eich F., Gupta S., Kangur A., Shang B., Soto M. (2012). The challenge of public pension reform in advanced and emerging market economies. IMF Occasional Paper, No. 275.
21. European Commission (2018). The 2018 ageing report. Institutional Paper, No. 079.
22. Filgueira F., Manzi P. (2017). Pension and income transfers for old age. Inter- and intra-generational distribution in comparative perspective. United Nations Social Policy Series, No. 225.
23. Fournier J.-M. (2016). The positive effect of public investment on potential growth. OECD Economics Department Working Papers, No. 1347.
24. Grech A. (2018). What makes pension reforms sustainable? Sustainability, Vol. 10, No. 8, 2891. https://doi.org/10.3390/su10082891
25. Haan P., Prowse V. (2014). Longevity, life-cycle behavior and pension reform. Journal of Econometrics, Vol. 178, No. P3, pp. 582—601. https://doi.org/10.1016/j.jeconom.2013.08.038
26. Hauner D. (2008) Macroeconomic effects of pension reform in Russia. IMF Working Paper, No. WP/08/201.
27. Holzmann R. (2013). Global pension systems and their reform: Worldwide drivers, trends and challenges. International Social Security Review, Vol. 66, No. 2, pp. 1—29. https://doi.org/10.1111/issr.12007
28. Hsu Y.-H. (2017). The welfare effects of pension reforms in an aging economy. American Journal of Industrial and Business Management, Vol. 7, pp. 652—670. https://doi.org/10.4236/ajibm.2017.75049
29. ILO (2017). World social protection report 2017—19. International Labor Organization.
30. Karam P., Muir D., Pereira J., Tuladhar A. (2010). Macroeconomic effects of public pension reforms. IMF Working Paper, No. WP/10/97.
31. Lee R. (2016). Macroeconomics, aging and growth. NBER Working Paper, No. 22310.
32. Martinez-Vazquez J. (2006). Who bears the burden of taxes on labor income in Russia? International Studies Program Working Paper, No. 06-21, Georgia State University,
33. Nerlich C., Schroth J. (2018). The economic impact of population ageing and pension reforms. ECB Economic Bulletin, No. 2, pp. 85—109.
34. OECD (2017). Pensions at a glance 2017: OECD and G20 Indicators. Paris: OECD Publ.
35. Okawa Y., Sanghi A. (2018). Potential growth outlook and options for the Russian Federation. World Bank Policy Research Working Paper, No. 8663.
36. Prettner K., Canning D. (2012). Increasing life expectancy and optimal retirement: Does population aging necessarily undermine economic prosperity? PGDA Working Paper, No. 91.
37. Salomon J. A., Wang H., Freeman M. K., Vos T., Flaxman A. D., Lopez A. D, Murray C. J. L. (2012). Healthy life expectancy for 187 countries, 1990—2010: A systematic analysis for the Global Burden Disease Study 2010. The Lancet, Vol. 380, No. 9859, pp. 2144—2162. https://doi.org/10.1016/s0140-6736(12)61690-0
38. SSA (2017). Social security programs throughout the world: Africa, 2017 (SSA Publication No. 13-11803). Washington, DC: Social Security Administration.
39. SSA (2018a). Social security programs throughout the world: Europe, 2018 (SSA Publication No. 13-11801). Washington, DC: Social Security Administration.
40. SSA (2018b). Social security programs throughout the world: The Americas, 2017 (SSA Publication No. 13-11804). Washington, DC: Social Security Administration.
41. SSA (2019). Social security programs throughout the world: Asia and the Pacific, 2018 (SSA Publication No. 13-11802). Washington, DC: Social Security Administration.
42. UN (2017). World population prospects: The 2017 revision [DVD edition]. UN Population Division.
Читайте также: