Пенсионная реформа в развитых странах

Проблемы государственного пенсионного обеспечения в 1980-1990-е гг. XX столетия оказались в большинстве стран мира в центре научных и общественных дискуссий. Практически на всех континентах была поставлена под сомнение очевидность сложившихся государственных распределительных пенсионных систем. Причины этого явления следует искать в совокупном действии факторов демографического, экономического, социального и морально-психологического характера. Главные из них связаны с динамичным процессом старения населения в результате увеличения средней продолжительности жизни и сокращения рождаемости.

Увеличение доли пенсионеров в общей численности населения и ситуация в сфере занятости оказали отрицательное влияние на уровень коэффициента поддержки, лежащего в основе финансовой устойчивости пенсионных фондов, использующих распределительный способ финансирования. При этом сохраняется тенденция к увеличению пенсионной нагрузки на работающее население. В развитых странах коэффициент поддержки снизился с 3,5 работников на одного пенсионера в 1950-е гг. XX века до 2,5 - в 1990-е гг. и в ближайшие годы ожидается его сокращение до 2 [8, с. 75].

В результате для многих пенсионных систем в настоящее время характерен дефицит по текущим платежам, и по некоторым оценкам их накопленный долг составляет в отдельных странах от 100 до 250 % ВВП. Некоторые пенсионные системы становятся неплатежеспособными [2, с. 85].

В большинстве государств пенсионные реформы направлены на диверсификацию используемых в пенсионных моделях финансовых механизмов. Многоуровневая система обеспечивает страхование от различных рисков, связанных с развитием экономики и политической ситуацией, с помощью диверсификации типов управления (государственный и частный) и инвестиционных стратегий (акции и облигации, международные и внутренние инвестиции) и, следовательно, может более эффективно решать проблемы поддержания финансовой устойчивости современных пенсионных схем. Поэтому именно этот вектор развития пенсионных моделей положен в основу концепций пенсионных реформ, разработанных и принятых к реализации многими странами в 1980-1990-е гг. К началу 2000 г. полностью на накопительную пенсионную схему в мире перешли лишь пять стран: Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика и Казахстан /9/. Среди европейских стран накопительный метод в качестве одного из ключевых компонентов пенсионных систем внедряют Швеция, Швейцария, Великобритания. Более радикальные пенсионные реформы провели страны с переходной экономикой: в частности, Хорватия, Венгрия, Польша, Латвия ввели обязательный накопительный элемент как основную опору пенсионной системы [11].

Практика проведения пенсионных реформ в странах с переходной экономикой имеет свои особенности. К общим для всех стран мира причинам пенсионных реформ в постсоциалистических государствах добавились и свои специфические, обусловленные особенностями переходного периода проблемы, а именно:

заметно снизившаяся способность государства собирать страховые платежи;

низкий уровень доходов населения;

сохранение большого количества пенсионных льгот с невысокими критериями, дающими право на их получение.

Первоочередными шагами, направленными на сокращение пенсионных расходов и расширение базы сбора пенсионных взносов, стали существенные изменения в распределительной схеме. Они включали повышение возраста выхода на пенсию, сокращение льготных пенсий, увеличение необходимого трудового стажа для получения пенсии, изменение формулы их индексации и другие меры.

Рассмотрим некоторые реформы подробнее.

В Чехии в рамках пенсионной реформы сохраняется обязательная государственная пенсионная схема, построенная на распределительных принципах, которая дополняется частным пенсионным страхованием.

Чешское государство стимулирует расширение участия населения в системе добровольного пенсионного страхования не только через снижение налогообложения пенсионных взносов (работники вычитают из налогооблагаемой базы взносы в размере 12 тыс. крон в год, работодатели - до 3 % от заработной платы работника), но и посредством введения системы государственных субсидий (государство переводит на накопительные счета участников небольшие суммы - 150 крон в месяц). За 6 последних лет численность участников частных пенсионных фондов увеличилась в 13 раз (в них состоит 40 % экономически активного населения). Большинство частных пенсионных фондов в стране (14 из 18) принадлежит иностранным финансовым структурам (Швейцарии, Нидерландов, Италии, Бельгии) [2, с. 87].

В Казахстане с 1998 г. в стране осуществляется пенсионная реформа, за основу которой была взята чилийская модель. Суть ее заключается в постепенном переходе от солидарно-распределительной схемы к системе персональных пенсионных накоплений. В течение 30 лет предполагается сохранение распределительного уровня, но взносы работодателей в него снижены с 25,5 до 15 % фонда заработной платы. Обязательный второй накопительный уровень финансируется за счет взносов работников в размере, равном 10 % заработной платы (заработная плата была скорректирована, чтобы компенсировать этот новый вычет). И, наконец, третий, добровольный уровень формируют частные отчисления либо работодателя, либо обеих сторон [2, с. 87].

Большой интерес для российской практики представляет анализ пенсионных реформ Великобритании и Швеции, так как именно эти страны добились наибольшего успеха в реформировании своих пенсионных систем. Пенсионная система Великобритании имеет два уровня:

1 -й уровень - система государственного страхования;
2-й уровень - система негосударственного пенсионного обеспечения.

Первый компонент представляет собой обеспечиваемую государством фиксированную сумму, которая гарантирует минимальную (базовую) пенсию. С апреля 2002 г. введена вторая государственная пенсия, зависящая от уровня заработной платы. Государственные пенсии формируются за счет обязательных взносов работодателя (11,9 % от заработка) и работника (10 %). Взносы аккумулируются в Национальном страховом фонде. Из этих средств оплачиваются текущие пенсионные обязательства [8, с. 77].

К негосударственным пенсиям относятся профессиональные пенсионные планы и персональные пенсионные планы.

Профессиональные пенсии назначаются работодателем или группой работодателей. Осуществляется это для вознаграждения работников, для привлечения на предприятие новых кадров и их удержания, для получения налоговых льгот и для повышения имиджа в глазах общественности Работодатели делают взносы в пенсионный фонд и оплачивают административные расходы. Если работодатель не вносит всю сумму установленного договором взноса, работники обязаны вносить определенный процент от заработной платы. Эта денежные средства направляются в пенсионный фонд, где они накапливаются, инвестируются и выплачиваются в виде дополнительных пенсий. Персональные пенсии формируются независимо от работодателя. Работник индивидуально накапливает будущую пенсию в страховой компании. Применяются схемы с установленными выплатами, когда пенсия равна части последнего годового дохода за год участия, и с установленными взносами, когда пенсия зависит от сформированного индивидуального счета и нормы аннуитета. В первом случае инвестиционный риск несет работодатель, во втором - работники.

Таким образом, как показало исследование, следует отметить, что население Великобритании охвачено почти на 100 % базовыми государственными пенсиями, почти на 50 % - системой профессиональных пенсий, немногим более 25 % - схемой персональных пенсий. Согласно оценкам, нынешний уровень участия работников в таких частных пенсионных схемах позволил сократить пенсионные обязательства государства в сфере государственного социального обеспечения более чем на 30 % [8, с. 78]. пенсионное обеспечение негосударственный накопительное

Шведская модель легла в основу пенсионных реформ в большинстве постсоциалистических стран. Ее анализ наиболее интересен для России тем, что эта модель послужила образцом для создания российской пенсионной системы. В Швеции все виды пенсий постепенно в течение 20 лет будут заменены единой государственной системой пенсионного обеспечения по старости. в новой системе пенсионные взносы работников и работодателей, равные 18,5 % фонда заработной платы, делятся на две части: 16,5 % использует для финансирования выплачиваемых в этом же голу на распределительной основе пенсий [3, с. 77]. Однако при этом вводится персонифицированный учет взносов, т. е. каждому застрахованному открывается индивидуальный счет, на котором отражаются его взносы в пенсионную систему или его пенсионные права (система условно накопительных счетов). Условно накопительный счет означает, что пенсионные взносы работников (и/или их работодателей) учитываются на именных накопительных счетах. Однако эти средства не капитализируются и не становятся собственностью отдельных лиц, они расходуются на выплату текущих пенсий и служат лишь основой для исчисления размера пособия, непосредственно увязывая объем страховых взносов работника и величину его пенсии. Средства на условно накопительных счетах ежегодно индексируются в зависимости от динамики заработной платы.

Другая часть взносов (2 %), по выбору застрахованного лица перечисляемая на специальный индивидуальный накопительный счет, поступает в один из частных фондов, действующих на конкурентной основе, или в фонд, находящийся в государственном управлении. При выходе на пенсию индивид получает свои капитализированные сбережения. По существу, в Швеции сегодня распределительная система постепенно заменяется смешанной, распределительно-накопительной схемой с системой условно накопительных счетов распределительной части. При этом полностью переход в новую систему обязателен для лиц, родившихся в 1954 г. и позже, родившимся до 1934г, пенсия будет выплачиваться по старым правилам, лица 1935-1953 года одну часть пенсии получат по новым, другую по старым правилам [8, с. 78]. При формировании пенсионной системы России следует использовать опыт Великобритании и Швеции в части внедрения таких новых структурных элементов, как профессиональные и персональные пенсионные планы (по типу английской модели) и условно накопительные счета (по типу шведской модели). Данные мероприятия способствуют сокращению в будущем пенсионных обязательств России и в конечном итоге приведут к увеличению размера пенсии.

Правительство России разработало новый вариант пенсионной реформы. Пенсионный возраст для мужчин может быть увеличен до 65 лет к 2028 году, для женщин — до 63 к 2034 году. Это позволит увеличивать пенсии на 1 тыс. руб. ежегодно. Россия — не первая страна, в которой правительство пытается решить экономические проблемы, меняя условия пенсионной системы. Мировой опыт — в обзоре РБК.

В конце 2011 года новоизбранное португальское правительство начало национализацию пенсионных накоплений граждан. Были изъяты накопления, которые португальцы передали в четыре крупнейших банка страны. Национализировали даже те активы банков, которые затронули пенсионные платежи в 2011 году. Правительство объяснило свои действия необходимостью сохранить бюджетный дефицит на уровне не выше 5,9% ВВП. Всего государство изъяло €6 млрд, при этом в 2011 году изъяли только 3,3 млрд, а остальную сумму — в июне 2012 года. В общей сложности реформа затронула около 30 тыс. пенсионеров.

В 2013 году пенсионный возраст, который на тот момент составлял 65 лет, привязали к средней ожидаемой продолжительности жизни. В результате к 2018 году возраст выхода на пенсию в стране составил 66 лет и четыре месяца. С 2007 года был предусмотрен ранний выход на пенсию — условиями для него были возраст не менее 55 лет и выплаты пенсионных взносов в течение 30 лет. В 2012 году действие этого правила приостановили, а в 2015 году вновь запустили, изменив условия: теперь на раннюю пенсию могут рассчитывать люди не моложе 60 лет при условии выплат взносов в течение 40 лет.

В 2013 году правительство Польши приняло решение о передаче активов частных пенсионных фондов в государственную казну. Таким способом правительство решает проблему госдолга. Национализации подвергаются только те активы поляков, которые они вложили в облигации, то есть около половины сбережений. Польское правительство подсчитало, что от подобного маневра госдолг сократится на 8%.

До 2013 года пенсионный возраст для мужчин и женщин в Польше различался и составлял, соответственно, 65 и 60 лет. В 2013 году, несмотря на противостояние профсоюзов, возраст подняли до 67 лет и уравняли для обоих полов, но два года спустя победивший на выборах президента Анджей Дуда предложил снова снизить пенсионный возраст и вернуться к гендерной дифференциации — в 2016 году парламент принял соответствующий закон. Ожидалось, что в 2018 году снижение пенсионного возраста обойдется стране дополнительно в €2,3 млрд.

На сегодняшний день правительство Матеуша Моравецкого обсуждает новую реформу пенсионной системы, которую могут начать реализовывать в 2019 году. В соответствии с ней планируется значительно увеличить роль в системе корпоративных пенсионных программ.

В 2011 году правительство Венгрии приняло решение отказаться от многоуровневой пенсионной системы, действовавшей с 1998 года. Причиной такого решения стало резкое — с 8 до 11% ВВП — увеличение расходов государства на пенсионное обеспечение с 2000 по 2010 год. Госдолг Венгрии на тот момент составлял 60% ВВП, а правительству было необходимо улучшить бюджетные показатели, чтобы Евросоюз пролонгировал уже выданные стране кредиты.

Основным требованием ЕС стало улучшение показателей распределительной пенсионной системы. Чтобы выйти из положения, правительство Венгрии сделало накопительную часть пенсий добровольной. Государство поставило граждан перед выбором: участвовать можно или в накопительной, или в распределительной системе. Это привело к тому, что часть венгров должна была отказаться от гарантированных ранее государством пенсий, а другая часть потеряла свои накопленные сбережения (около 10% ВВП). В результате большинство граждан сделали выбор в пользу распределительной пенсионной системы.

Пенсионный возраст в стране постепенно повышается с 2010 года, и к 2022-му он должен достигнуть 65 лет для рожденных в 1957 году и позже.

В ноябре 2008 года аргентинский парламент одобрил правительственный план национализации частных пенсионных накоплений. Правительство объясняло, что таким образом оно пытается защитить пенсионные накопления от мирового финансового кризиса. Месяцем ранее президент Аргентины Кристина Фернандес предложила национализировать $30 млрд частных пенсионных накоплений. Такое предложение подняло волну критики, оппоненты обвиняли Фернандес в том, что она пытается не спасти сбережения населения, а наполнить государственную казну. В итоге частные пенсионные накопления были переданы в Национальную администрацию социального обеспечения (Anses) и направлены в специальный стабилизационный фонд.

В 2017 году власти Аргентины, несмотря на массовые беспорядки и протесты, приняли закон об изменении формулы расчета пенсии, согласно которой увеличение ее размера будет зависеть от инфляции, а не роста зарплат в стране. Правительство тогда пообещало пенсионерам единовременные выплаты в качестве компенсации возможного снижения пенсий на первом этапе.

В 2012 году правительство страны поменяло пропорцию пенсионных отчислений. Хотя общий процент пенсионных отчислений остался прежним, в распределительную систему вместо 9% стали перечислять 14%, в накопительную часть — 4% вместо 9%. При этом правительство Словакии обещает, что в 2024 году доля, отчисляемая в накопительную часть, увеличится до 6%.

Пенсионный возраст в Словакии в 2004 году унифицировали для мужчин и женщин и с тех пор постепенно поднимали, уравняв на 62 годах. С 2017 года пенсионный возраст привязан к ожидаемой продолжительности жизни.

В результате для мужчин и женщин он в 2017 году составил 62 года и 76 дней, а в 2018 году увеличился еще на 63 дня. По подсчетам бывшего премьер-министра страны Роберта Фицо, в 2035–2037 годах пенсионный возраст вырастет до 65 лет. Депутаты правящей партии «Направление — социальная демократия» (Smer), которую возглавляет Фицо, в мае 2018 года предложили ограничить рост пенсионного возраста.

Правительство страны обещало уравнять соотношение между накопительной и распределительной частями в 2009–2020 годах (по 10%), но этого не произошло. В 2010 году государству доставалось 18%, а частным фондам — 2%. В 2011 году соотношение составило 16:4, в 2012 году — 14:6.

Помимо этого действует и третий, добровольный уровень пенсионный системы, который предполагает участие в корпоративных пенсионных программах.

С 2014 года в стране начали повышать пенсионный возраст на три месяца в год, к 2024 году он должен составить 65 лет для мужчин и женщин. В 2018 году он составляет 63 года и три месяца. Для получения пенсии необходимо платить взносы в течение 15 лет. Возможность раннего выхода на пенсию предусмотрена для людей с высоким страховым стажем, а также для воспитавших пять и более детей или ребенка-инвалида. Также до наступления пенсионного возраста можно начать получать выплаты по добровольной программе пенсионного страхования.

В 2012 году парламент Чехии одобрил создание в стране накопительной пенсионной системы. Пенсионная реформа началась в 2013 году, но уже тогда правоцентристское правительство, которое провело пенсионную реформу, не пользовалось в Чехии популярностью, и на следующих выборах победу одержали социал-демократы, программа которых включала отмену накопительной части пенсии. В результате в 2015 году она была отменена.

Пенсионный возраст в стране рассчитывается индивидуально и зависит среди прочего от года рождения, пола и количества детей. С 1990-х годов он постепенно увеличивается, при этом темпы роста также зависят от нескольких факторов. Для рожденных после 1977 года пенсионный возраст сегодня составляет 67 лет вне зависимости от пола и других факторов.

Разделение на базовую, страховую и накопительную части в России было ликвидировано в 2010 году. Пенсия стала состоять только из страховой и накопительной частей.

В 2013 году была объявлена очередная реформа пенсионной системы. В ее рамках была создана трехуровневая система пенсионного обеспечения. Она включала в себя страховую и накопительную части, также появилась возможность вступления в корпоративную систему пенсионного страхования. Накопительная пенсия стала добровольной: граждане России могли выбрать управляющую компанию или НПФ для ее формирования, в противном случае поступающие средства должны были перечисляться в страховую часть. Кроме того, трудовая пенсия, высчитываемая по страховой системе, получила систему коэффициентов для своего расчета, который был составлен из рабочего стажа, возраста выхода на пенсию и уровня заработной платы.

С 1 января 2015 года система вновь была реформирована. Трудовая пенсия трансформировалась в два вида пенсий — страховую и накопительную. Страховые взносы составили 22% от годового заработка работника, из них 6% может быть направлено на формирование пенсионных накоплений, 16% — страховой пенсии. Также все 22% по выбору гражданина могут идти на формирование страховой пенсии. Расчет страховой части осуществляется в пенсионных баллах, которые зависят от величины зарплаты, стажа работы и возраста выхода на пенсию.

Решение о повышении пенсионного возраста принято. В обозримом будущем «дорогие россияне» будут отправляться на заслуженный отдых на несколько лет позже. Это было ожидаемо, хотя мне до последнего казалось, что средства на растущие в 2014–2018 годах в среднем на 300 млрд рублей в год трансферты из федерального бюджета в ПФР можно найти, особенно если учесть проектировки профицита федерального бюджета в 0,5–1% ВВП в текущем году и почти отсутствующий по мировым стандартам государственный долг.

Но власти распорядились иначе — и рискнули превратить весь очередной срок Владимира Путина и еще минимум пять-восемь лет в период перманентного недовольства тех, кто уже должен был бы выйти на пенсию, но никак не может. Можно ли было найти менее болезненный метод решения этой проблемы? Мне кажется, да. Если подумать заранее.

Опасный маневр

Решение о повышении пенсионного возраста на 5-8 лет (или на 5 лет — с учетом озвученных Путиным в конце августа предложений по смягчению реформы) и осуществление этого «маневра» по принципу «½ года за год» опасно по двум причинам (об экономической эффективности я вообще не говорю). С одной стороны, за последние годы это уже второй случай «пенсионного грабежа» населения. С 2014 года ежегодно замораживается накопительная часть пенсии, и за пять лет эта сумма превысила 2,4 трлн рублей. Теперь добавится новый источник экономии.

Ежегодно в России на пенсию выходит в среднем 1,9 млн человек; при этом средняя зарплата в 2017 году составляла 38 800 рублей, а средняя пенсия — 13 200 рублей. Реформа предполагает, что Пенсионный фонд дополнительно получит около 100 млрд рублей страховых взносов и в то же время заплатит на 150 млрд рублей меньше пенсий. Каждый год сумма экономии будет увеличиваться пропорционально, и всего за пять лет до начала очередной президентской избирательной кампании она приблизится к 1,5 трлн рублей в год, достигнув 4 млрд рублей с момента начала реформы. Но и это лишь часть экономии.

Сейчас средняя продолжительность жизни на пенсии, по данным Росстата, составляет 25,8 года для женщин и 16,1 года для мужчин; по завершении реформы она составит 17,8 и 11,1 года, если продолжительность жизни не будет расти (в России этот показатель только что вернулся к советскому уровню и не очевидно, что «компенсационный» рост в 2003–2011 годах перейдет в устойчивый повышательный тренд).

Но даже если продолжительность жизни увеличится на 1,5–2 года, общая потребность в пенсионных выплатах сократится очень значительно, более чем на 24%. Говорить о том, что пенсионеры, чьи страховые выплаты выстраивались с прицелом на гораздо более продолжительное пребывание на пенсии, не будут обделены, не приходится. Так или иначе, сложно доказать, что реформа проводится в интересах пенсионеров, как это часто утверждают.

Повод для недовольства

С другой стороны, реформа будет воспринята как несправедливая еще по одной причине. При схеме «½ года за год» реформа затронет самым непосредственным образом мужчин в возрасте от 50 до 60 лет и женщин от 40 до 55 (именно от них срок выхода на пенсию будет постоянно «убегать»). Между тем это как раз те люди, которым в 1990-е годы было от 20 до 30 лет; они вступили в самостоятельную жизнь, ни на что не надеясь, по сути, ощущая себя брошенными на произвол рыночной стихии.

Новая экономическая политика Путина, объявленная в 2000-е, была ими поддержана в первую очередь потому, что представлялась желанной альтернативой хаосу. Повидав бум 2000-х, именно эти люди стали наиболее восприимчивы к мнению о 1990-х как об ужасном времени, от которого их спасло возрожденное российское государство (родившиеся в 1980-е не помнят этого времени и менее восприимчивы к современной пропаганде). И сейчас именно им предлагается 10–15 лет жить в ощущении постоянного обмана.

Мне кажется, что такое испытание терпения миллионов людей может дорого обойтись властям и отразиться на электоральных кампаниях 2021 и 2024 годов. Пик этого недовольства придется как раз на середину 2020-х, когда перед российской политической элитой будет стоять самая сложная задача — сохранить легитимность системы либо в условиях ухода ее создателя из власти, либо через переход к пожизненному правлению. Напомню: к 2024-му пенсионные изменения коснутся почти 12 млн человек, и минимум 10,5 млн из них еще будут живы, обладая избирательным правом. Не уверен, что это поможет сохранению пресловутой «стабильности».

С оглядкой на Европу

На мой взгляд, более рациональную реформу стоило бы выстраивать с учетом двух обстоятельств.

Во-первых, практика европейских стран показывает, что процесс повышения пенсионного возраста должен быть более медленным. Например, в Германии с 1957 года был установлен пенсионный возраст 63–64 года для мужчин и 60 лет для женщин. В 1999 году бундестаг принял решение уравнять пенсионный возраст на уровне 67 лет. Увеличение было начато через три года и завершится в 2029-м. Иначе говоря, для повышения пенсионного возраста у мужчин на 4 года потребуется не 8 лет, как в России, а почти 30. В Бельгии, где сейчас на пенсию выходят в 65, повышение до 67 лет завершится к 2030 году, а в Австрии на увеличение возраста выхода женщин на пенсию с нынешних 60 до 65 лет выделен период до 2033 года. При этом продолжительность жизни в Бельгии составляет 81,3 года уже сейчас, и окажется ли она в России к концу 2020-х сопоставимой с этой цифрой, еще большой вопрос.

Примерно такой же темп перемен и в странах Балтии, где единый пенсионный возраст 65 лет вступит в силу в Эстонии и в Литве в 2026-м, а в Латвии — в 2025 году, но там процесс начался в 1999–2002 годах!

Помимо очень мягкого и растянутого процесса повышения пенсионного возраста в европейских странах как раз сейчас возникает новый тренд: не просто расписать увеличение пенсионного возраста от года к году, а законодательно привязать его к росту продолжительности жизни. Закон о переходе к такой системе с 2022 года принят в Голландии, в 2025 году к эксперименту присоединится Франция, в 2026-м — Эстония.

На мой взгляд, такой подход мог бы стать для России находкой: допустим, можно уже сейчас решиться на повышение пенсионного возраста, например, до 58 лет для женщин и 62 лет для мужчин к 2024–2026 годам, а на будущее ввести формулу соответствия возраста выхода на пенсию реальным успехам в повышении продолжительности жизни (что для России особенно актуально, так как у нас, в отличие от Европы, отмечался не только рост этого показателя, но и его резкое падение, и от повторения истории мы не застрахованы).

Богемский принцип

Однако и медленное повышение пенсионного возраста, и его привязка к продолжительности жизни не исключают самого, на мой взгляд, методологически верного подхода к пенсионной реформе.

Этот подход пока реализован только в одной европейской стране — Чехии, и, мне кажется, России следовало бы пойти именно по ее пути. Власти здесь применили метод, который отчасти попытались использовать в России в период проведения пенсионной реформы 2002 года, когда накопительную пенсию распространили на граждан от 1967 года рождения и моложе. Метод этот мог быть диверсифицирован и использован универсальным образом. Предполагая, что в стране будет отмечаться рост продолжительности жизни, и принимая во внимание, что уже существуют или появятся современные финансовые пенсионные инструменты, власти могли бы объявить о повышении пенсионного возраста, например до 62 лет, всем, кто родился после этого времени. Для 30–35-летних 62 года кажутся отделенными вечностью, а через несколько десятилетий к нововведению относились бы как к данности. Аналогично можно было установить, что все, родившиеся после 1980 года, уходят на пенсию в 65 лет, а после 1993-го — в 67 (все цифры условны, речь о принципе).

Только такая реформа, мне кажется, решила бы все проблемы российской власти: она, с одной стороны, позволила бы реально поднять пенсионный возраст ко второй половине 2020-х годов и повышать его далее (ранее проблема с покрытием дефицита пенсионных платежей не станет по-настоящему критичной), а с другой — все непопулярные решения были бы приняты в первой половине 2000-х, когда уровень оптимизма в российском обществе зашкаливал и при этом те, кого они непосредственно затрагивали, скорее всего, просто не заметили бы новаций или не придали им значения.

Однако в России все происходит только тогда, когда в известное место клюнет жареный петух. Петух вроде клюнул. Реакция известна. Однако мне почему-то кажется, что эффект от реформы может оказаться вовсе не таким, каким видится сегодня. Что для России не в новинку.

По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), с 2013 по 2015 г. изменения в свои пенсионные системы вносили три четверти входящих в нее стран (26 из 34). В девяти странах это были реформы, затрагивающие большинство населения. В остальных изменения коснулись отдельных групп работников (например, частного либо государственного сектора) или же самих пенсионеров.

Реформы солидарных систем обычно направлены на сокращение пенсионных выплат, отмечает ОЭСР в обзоре 2016 г. Это повышает необходимость развивать частное пенсионное обеспечение и его роль в доходах будущих пенсионеров. Все страны ОЭСР имеют накопительные пенсионные системы, в среднем по 34 странам распределительная часть обеспечивает пенсию в размере 41% среднего заработка, с учетом накопительной части она увеличивается до 58%, т. е. порядка трети пенсии обеспечивается за счет накоплений.

Пенсионная реформа: как держаться, если денег нет

В России те же проблемы, которые вынуждают другие страны менять свои пенсионные системы, констатировал зампред ЦБ Сергей Швецов: Россия в тренде со всем миром. И роль накоплений должна возрасти: к 35–40% солидарной части накопительная даст еще 10–20%, посчитали в ЦБ.

Как мир реформирует пенсии

Рост доли пенсионеров повышает нагрузку на пенсионные системы, и в основном меры, предпринятые странами ОЭСР, направлены на сокращение расходов на пенсии и на параметрические реформы.

Например, Чехия и Финляндия сократили индексацию, Франция изменила ее порядок, а Греция и Бельгия – заморозили. Словакия с 2017 г. привязывает индексацию к инфляции (раньше – к темпам и инфляции, и роста зарплат), такие же правила действуют в Швеции, Финляндии, Португалии, Германии. В Турции индексация зависит от темпов ВВП. Люксембург будет индексировать пенсии, только если пенсионные доходы превысят расходы.

Массово повышается пенсионный возраст. Это сделали 30 из 34 стран ОЭСР (на 2015 г.; в 2016 г. 35-й участницей ОЭСР стала Латвия): 20-летние граждане, начавшие работать в 2014 г., выйдут на пенсию не ранее 64 лет, а в Чехии, Ирландии и Великобритании – в 68 лет. В странах с переходной экономикой, где в середине 1990-х пенсионный возраст составлял 60 лет для мужчин и 55 для женщин, теперь он в среднем 65 и 63 года соответственно.

В последние два года о постепенном повышении пенсионного возраста до 67 лет объявили Канада, Бельгия, Испания, в Германии он повышается с 65 до 67 по месяцу в год, в Нидерландах достигнет 67 лет уже в 2021 г., в Австралии – в 2023 г. Венгрия повышает возраст с 62 до 65 лет, в Португалии его повышение с 65 до 66 будет связано с ростом продолжительности жизни. В Словении, где возраст выхода на пенсию один из самых низких – 58 лет, – он повышается до 60 для тех, кто уплачивал взносы в течение 40 лет, если меньшее время – то до 65. Во Франции минимально необходимый период уплаты взносов будет с текущих 41,5 года постепенно повышен до 43.

После 2018 года вы 1–6% получите в виде дополнительного налога

Некоторые страны повышают ставки взносов (например, Канада и Франция). Ужесточаются условия для раннего выхода на пенсию: в Финляндии этой возможности лишились работники частного сектора, в Португалии – все, в Польше в ходе реформы 2009 г. число граждан, имеющих право на досрочную пенсию, было сокращено вдвое. В Испании пенсия уменьшается на 7% за каждый «преждевременный» год выхода на пенсию. Наряду с этим страны вводят стимулы для более позднего выхода на пенсию, расширяют возможности совмещать получение пенсии с продолжением работы.

На сокращение номинального размера пенсий почти никто не решился, но некоторые страны вводят автоматическую корректировку их размера (в зависимости от роста продолжительности жизни, доходов и расходов пенсионной системы).

Солидарный компонент остается основой пенсионных систем. В то же время практически во всех странах они смешанные, включающие и накопительную компоненту, отмечает ОЭСР. Участие в накопительных схемах может быть обязательным для работодателя – такие правила в Корее, Нидерландах, Гонконге, Китае, Сингапуре, Швеции, Турции, Великобритании, Новой Зеландии. В Германии, Японии, Польше, Франции, Словакии корпоративные пенсионные программы для работодателей добровольны. Индивидуальные накопительные планы обязательны в Чили и Мексике, добровольны в Чехии; в Австралии – обязательны для работодателя, но добровольны для работника.

Инфляция съедает пенсионные накопления

В последние годы ряд стран, несмотря на бюджетные проблемы, ввели налоговые льготы или софинансирование добровольных накоплений, чтобы увеличить долю участвующих в них граждан. Другие использовали нефинансовые стимулы для расширения охвата: например, Великобритания и Канада ввели автоподписку – автоматическое включение работников с возможностью отказаться; такой же механизм действует в Италии, Новой Зеландии, США, перечисляет ОЭСР в докладе. Мексика расширяет охват за счет подключения к обязательным накоплениям самозанятых и госслужащих.

Некоторые страны движутся в обратном направлении: например, Перу и Уругвай предоставили работникам право вернуться в распределительную систему. Словакия, где к 2060 г., по прогнозам Еврокомиссии, пенсионные расходы будут самыми большими, а пенсии – самыми низкими в ЕС, в 2015 г. отменила минимальный срок накоплений в 10 лет и разрешила их наследование, а также временно открыла вход в накопительную часть для всех – ранее ее можно было выбрать только до 35 лет. Чехия, предложив работнику софинансировать накопительный взнос за счет вычета из солидарного взноса (тем самым распределительная часть пенсии у таких работников сокращалась), столкнулась с почти тотальным отказом людей от участия в этой системе. В то же время государственное софинансирование добровольных накоплений позволило сделать их массовыми: в них участвуют 4,9 млн работников против 0,08 млн, выбравших накопительный взнос в госсистеме.

В Новой Зеландии до запуска программы KiwiSaver в 2007 г., основанной на автоматическом подключении работающих и госсубсидиях, в добровольных накоплениях участвовало менее 10% граждан трудоспособного возраста, к 2010 г. эта доля возросла до 55%, сравнивают в обзоре по охвату частных пенсионных систем эксперты ОЭСР. Германская программа Riester благодаря государственному субсидированию за 10 лет с момента старта в 2001 г. повысила охват с 2,5 до 27% граждан трудоспособного возраста. В Испании же, несмотря на налоговые льготы, к 2012 г. в добровольные корпоративные программы удалось вовлечь чуть более 3% работников, в индивидуальные – 15%.

Однако даже в квазиобязательных накопительных системах процент участия работников намного ниже, чем в обязательных, где он доходит до 70%, а в Исландии превышает 85%. В то же время, указывают эксперты ОЭСР, реальных плательщиков может быть значительно меньше, чем охваченных накопительной системой – как квазиобязательной, так и обязательной, – в силу плохой информированности граждан и значительной неформальной занятости. Например, в Чили, где индивидуальные пенсионные взносы обязательны для работников, при охвате 70% трудоспособного населения в реальности взносы платят 40%, в Мексике при 60% вовлеченных – 38%.

Схлестнулись

Юрий Воронин, руководитель аппарата Счетной палаты: Как бы мы ни организовывали пенсионную систему – распределительно-солидарным способом, накопительным, смешанным, – уровень пенсии будет определяться не этим. Форма организации – только способ сохранения пенсионных прав. А права исходят от зарплаты. И если база ограничена 34 000–35 000 руб., и страховые взносы 22 коп. с рубля, то что вы в результате хотите получить? Это абсолютно недостаточно, чтобы выплачивать людям достойные – по европейским меркам – пенсии. И накопительная из той же базы идет, ничего она не даст. Вы что, считаете, что, как у Буратино, вырастет из пяти золотых монет золотое дерево, что ли? Такого не бывает, не обманывайте никого.
Проблема заключается в том, что фонд заработной платы не растет теми темпами, которыми он рос в течение всего XX века. А тариф безответственно определяется безотносительно тех обязательств, которые существуют. С 2005 по 2012 г. тариф страховых взносов был снижен на 12 процентных пунктов. Какая пенсионная система это выдержит? Так мало этого, мы слышим сегодня от Минфина, что в целях так называемой фискальной девальвации страховые взносы надо бы еще понизить, а бюджет покроет. Но как только решение о покрытии из бюджета принимается, об этом тут же все забывают на следующий день. И начинаются другие разговоры: да у нас же бюджетозависимый Пенсионный фонд! Дефицит ПФР является рукотворным, в страховой части никакого дефицита нет. Трансферт из федерального бюджета не с дефицитом связан: это трансферт на выполнение государственных функций, которые возложены на ПФР. Мы, извините, страна, которая получила вполне определенные публичные правовые обязательства. И они требуют того, что вы либо установите тариф, который бы им соответствовал, либо финансируйте из бюджета. Если мы дальше пойдем по пути того, что будем отвлекать страховые деньги из ПФР, то давайте принимать решение о закреплении за ним самостоятельного дополнительного доходного источника. Не важно, что это будет: часть прибыли, часть НДС, – но чтобы это было законно и легитимно.

Олег Фомичев, заместитель министра экономического развития: Мне кажется, изначально ошибочная позиция – сводить пенсионную систему к трудовым отношениям. Пенсионная система – это вопрос экономики в целом. К сожалению, у экономического и социального блока иногда происходит такой обмен мнениями, что «у нас есть социальная система, вы нас не трогайте, вот у вас есть экономика, вы ею занимайтесь». Нет «нашей экономики» и «вашей социальной системы». У нас одна экономика на всех. И она может потянуть только ту пенсионную систему, которую в состоянии обеспечить. Мы балансируем пенсионную систему на уровне социальных платежей 34%, а потом, видимо, сможем балансировать только уже при 40%. И правительство, видя, что при ставке 40% весь бизнес просто умрет и никакого роста экономики не будет, говорит: нет, давайте мы все-таки оставим 30%. А социальный блок говорит: а это и есть недофинансирование Пенсионного фонда, это никакой не дефицит, потому что, если вы нам дадите все, что мы хотим, мы будем сбалансированны. Но так невозможно.
Невозможно балансировать пенсионную систему – исходя просто из ее потребностей. У нас не хватит никакого бюджета. Пенсионная система действительно не сбалансированна. Но не потому, что мы денег не даем, которые она хочет. А потому, что у нас действительно такая экономическая ситуация, что мы не можем одновременно держать высокие взносы, обеспечивая в полном объеме финансирование пенсионной системы, и развивать экономику. Вопрос – что первично: нам нужно базу развивать, а не ставку наращивать. А увеличив ставку, мы базу никогда не разовьем.

Чилийский кризис

В Чили недовольство пенсионной системой вызвало летом этого года массовые демонстрации протеста, в которых, по разным данным, участвовало от 150 000 до 1 млн человек. Солидарно-распределительного пенсионного обеспечения в стране нет, пенсионная система была создана 35 лет назад как обязательная накопительная со взносом в 10% от заработка. Чтобы повысить уровень пенсионного обеспечения, президент Чили Мишель Бачелет решила установить дополнительный взнос в 5% с работодателя, часть которого пойдет на выплаты пенсионерам с низкими пенсиями. Однако профсоюзы решили, что этого недостаточно: люди вышли на улицы с требованием ввести государственную пенсионную систему.

Коэффициент замещения (соотношение пенсии и зарплаты) в Чили составляет 38% – почти самый низкий в ОЭСР (ниже – только в Мексике). У тех, кто вышел на пенсию в 2015 г., средняя пенсия составляет $400, но 44% всех пенсионеров живут за чертой бедности, получая от $160 до $260, сообщает Bloomberg.

Проблема – в особенностях рынка труда: большое число людей (особенно женщин и молодежи) либо не имеют работы, либо работают неофициально, пишет в колонке для Project Syndicate бывший министр финансов Чили Андрес Веласко. Высокая ротация рабочих мест также не способствует регулярности накоплений, а самозанятых побудить к этому еще сложнее. По данным ассоциации управляющих частными пенсионными фондами Чили, более половины граждан к моменту выхода на пенсию копили менее 15 лет. При накоплениях за 30 лет (такой «стаж» только у 16% пенсионеров) средняя пенсия эквивалентна 77% заработка, приводит данные чилийских управляющих The Wall Street Journal (WSJ). «Это невероятный успех. Это «Мерседес-Бенц». Но ему нужно топливо – нужно копить», – цитирует WSJ бывшего министра труда и социального обеспечения Чили Хосе Пиньеру.

Это только часть проблемы, отмечает Веласко. Последствия экономического кризиса и демографические изменения несут проблемы как солидарным, так и накопительным системам. Сегодня женщина, выходящая на пенсию в 60 лет, проживет до 90: чтобы 15 лет накоплений (столько в среднем копят в Чили женщины) обеспечили ей 30 лет выплат, доходность должна быть астрономической. Падение долгосрочных ставок с 4 до 2% означает сокращение пенсии на 20%. Еще одна проблема заключается в слишком высоких комиссионных пенсионных фондов: при среднегодовой доходности накоплений за 1981–2013 гг. в 8,6% комиссионные сократили этот результат до 3%, пишет Веласко. «И именно несоответствие между тощими пенсионными чеками и жирными прибылями управляющих подогревает протесты», – уверен бывший чилийский министр.

Читайте также: