Социальный аспект пенсионной реформы
Краткое содержание:
2018 год ознаменовался двумя большими событиями. Это Чемпионат мира по футболу, проводимый в России, и пенсионная реформа. Они произошли почти в одно время, и многие считают, что это совпадение неслучайно. Пенсионная реформа была и есть крайне непопулярным мероприятием. И мнение о том, что отвлечение народа от этих законодательных изменений на период мундиаля было задумано специально, нельзя назвать слишком смелым.
На фоне первых двух событий третье прошло почти не замеченным. 12 декабря 2018 года исполнилось 25 лет Конституции Российской Федерации. Несмотря на то что её некоторые положения в настоящее время подвергаются критике, многие статьи можно назвать весьма актуальными и на сегодняшний день.
По поводу пенсионной реформы было сломано много копий как её сторонников во главе с действующим президентом, так и противников.
Автор этой статьи не ставит перед собой задачу рассмотреть экономическую составляющую пенсионной реформы, её необходимость с точки зрения нуждаемости казны и радужных перспектив улучшения качества жизни пенсионеров, которые доживут до пенсии. Хотелось бы взглянуть на эту проблему с точки зрения соблюдения конституционных прав граждан. Повышение пенсионного возраста затронет интересы миллионов людей России.
Анализ Конституции
В силу статьи 15 Конституции РФ «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
Это означает, что любой нормативный акт, нарушающий закреплённые Конституцией права, является ничтожным.
В статье второй Конституции права и свободы человека закреплены как высшая ценность, эта статья включена в главу первую Конституции, посвящённую основам конституционного строя. Государству вменена обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Среди этих прав – гарантированное право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, государственные пенсии и социальные пособия (ст.39 Конституции).
При этом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч.2 ст.19 Конституции).
В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.55 Конституции).
Ч.1 ст.7 Конституции Российской Федерации провозглашает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Немного о равенстве прав и свобод человека и гражданина
С 1 сентября прошлого года каждый народный депутат должен получать 420 тыс. руб. в месяц.
Сейчас официальный заработок депутатов Госдумы составляет порядка 400 тысяч рублей в месяц. Данный показатель в 13 раз превышает среднюю зарплату обычных россиян. Примечательно, что в США оклад депутата больше среднего по стране в 3 раза, в Германии эта цифра различается вдвое.
Кроме того, существуют ежеквартальные поощрения за проделанную работу. По разным источникам эта цифра колеблется от 60 до 81 тыс. рублей.
В соответствии с ч.3 ст.29 Федерального закона от 08.05.1994 №3-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 №3-ФЗ (последняя редакция) депутату – гражданину Российской Федерации, не менее пяти лет исполнявшему полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» положена ежемесячная доплата к пенсии. Она устанавливается в таком размере, чтобы сумма ежемесячной доплаты к пенсии и страховой пенсии по старости (инвалидности) с учетом фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии составляла: при исполнении полномочий члена Совета Федерации и (или) депутата Государственной Думы от пяти до десяти лет – 55 процентов, десять лет и более – 75 процентов ежемесячного денежного вознаграждения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.
Судья высшего ранга в 2019 году зарабатывает в месяц более полумиллиона рублей (Источник: https://visasam.ru/russia/rabotavrf/zarplata-sudei-v-rossii.html).
Судья, достигший возраста 60 лет (женщины – 55 лет), при стаже работы в области юриспруденции не менее 25 лет, в том числе не менее 10 лет работы судьей, вправе, уйдя в отставку, получать ежемесячное пожизненное содержание в полном размере.
Сильно отличаются заработная плата и пенсии от простых граждан у государственных чиновников. Эксперты и аналитики озвучили приблизительные цифры, судя по которым средняя зарплата госслужащего в 2019 году по России составит 137, 8 тыс. рублей. В зависимости от стажа службы размер пенсии может изменяться в диапазоне 45-75% оклада.
Для сравнения: средняя пенсия по России в 2018 году составила 14100 рублей.
Можно говорить о дискриминации в отношении работающих пенсионеров, которые делают отчисления в пенсионный фонд, но их пенсия, в отличие от неработающих пенсионеров, не индексируется. Фактически, они возвращают часть ранее заработанной ими пенсии.
Лишение права на пенсию по достижении ранее установленного возраста является умалением прав и свобод человека и гражданина. Закон связывает достижение пенсионного возраста с понятием нетрудоспособности, которая в этом случае не требует дополнительных доказательств. Законодательно, без каких-либо медицинских и иных обоснований, кроме ссылки на увеличение средней продолжительности жизни и опыт зарубежных стран, установлена нетрудоспособность человека как основание назначения пенсии на пять лет позже.
И конечно же, такое ограничение прав не может быть обосновано необходимостью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, можно констатировать факт: проводимая в настоящее время пенсионная реформа является не только антинародной, но и противоречащей основополагающим конституционным положениям.
О гражданах предпенсионного возраста
12 марта 2019 года Госдума РФ приняла в окончательном чтении законопроект, согласно которому граждане предпенсионного возраста, то есть те кому по новому законодательству до пенсии ещё 5 лет, будут получать алименты от своих детей и бывших супругов. На такие выплаты смогут рассчитывать мужчины с 60 лет и женщины с 55 лет.
В силу ч.1 ст.87 СК РФ трудоспособные совершеннолетние дети обязаны содержать своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей и заботиться о них. Устанавливая право предпенсионеров на получение алиментов от детей, указанный закон тем самым констатируется тот факт, что они являются нетрудоспособными.
Значит для получения алиментов нетрудоспособность наступает на 5 лет раньше, чем для получения пенсии. С другой стороны, на основании проводимой пенсионной реформы нетрудоспособные граждане обязаны ещё 5 лет зарабатывать себе пенсию, а ответственность государства по социальному обеспечению нетрудоспособных пожилых людей перекладывается на их детей, то есть на самих граждан.
Организация-исполнитель: Актуарный информационно-аналитический центр при НИИ ПММ МГТУ им. Н.Э. Баумана
Руководитель проекта: д.ф.-м.н. Баскаков В.Н.
Участники проекта: д.э.н. Аузан А.А., к.э.н. Баскакова М.Е., Белякин В.Г., Воронин Ю.В., Галич Г.Е., д.э.н. Дмитриев М.Э., Дубровский В.Н., д.ф.-м.н. Завриев С.К., к.э.н. Карагодин М.М., д.т.н. Карташев Г.Д., к.э.н. Кокорев Р.А., д.э.н. Колесник А.П., к.ю.н. Кучма М.И., д.ф.м.н. Мельников А.В., к.м.н. Молодкина Н.Н., д.э.н. Орлов А.С., д.т.н. Савичев В.В., Сироткина М.В., д.ю.н. Тучкова Э.Г., Шуплякова А.Ю., Шмидт Т.В., Чернышев С.Д.
Спонсор: Программа "Право" и Программа "Содействие экономическому развитию", Институт Открытое Общество (Фонд Сороса), грант N LMZ808
Краткое описание проекта
С начала радикальных экономических реформ российская пенсионная система находится в глубочайшем кризисе. Все эти годы предпринимались малоэффективные попытки трансформации системы пенсионного обеспечения, с целью приблизить существующую пенсионную систему к новым экономическим отношениям. Но только сейчас изменения системы пенсионного обеспечения перешли в решающую стадию - полномасштабную реформу, активно выстраиваются ее правовые рамки: одобрена и принята Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, принят Федеральный Закон "О негосударственных пенсионных фондах", готовится пакет постановлений Правительства для его реализации, обсуждается проект закона "О профессиональных пенсионных системах" и множество др. документов, регламентирующих будущую пенсионную систему.
По замыслу разработчиков, пенсионная система будет иметь принципиальные отличия от ныне действующей системы не только наличием нескольких уровней, но и тем, что часть обязательного пенсионного страхования (профессиональное пенсионное обеспечение) планируется передать в ведение негосударственных пенсионных фондов. Имеются также и другие отличия настоящей и будущей пенсионной системы, которые, прежде всего, связаны с произошедшими радикальными изменениями в экономической и политической системе государства.
Изменения организационных и экономических основ функционирования будущей пенсионной системы предполагает столь же глубокое реформирование ее правовых основ, о чем часто забывают или вообще не придают этому факту должного значения. В связи с чем, вновь создаваемая правовая основа будущей пенсионной системы уже изначально страдает от несогласованности ее отдельных элементов. Например, Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" предусмотрен сбор сведений, необходимых для назначения пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного. Однако этих сведений явно недостаточно для проведения актуарного оценивания деятельности пенсионного фонда и расчета тарифов по отдельным видам пенсионного обеспечения. Но в тоже время понятно, что дополнительной базы данных государство создавать не будет - это весьма дорогое мероприятие.
Не следует забывать, что право лишь регламентирует действующие в обществе экономические, социальные и др. отношения и, что оно не может существовать изолированно от них. Поэтому правовые вопросы, особенно такой сложной системы как пенсионная, должны решаться комплексно, с привлечением специалистов из самых разных областей: юристов, различного рода экономистов, финансистов и даже математиков, а точнее - актуариев - специалистов в области страховой математики. Только в таком сотрудничестве возможно комплексное решение возникающих проблем.
Для успешного функционирования пенсионной системы также необходимо наличие прямых контактов и обратной связи между разработчиками законодательных актов, практиками из различных регионов нашей страны, использующими их в своей работе и преподавателями Вузов, готовящих новое поколение юристов и социальных работников.
Цель проекта: получение комплексной системы новых знаний в части правового и социально-экономического регулирования пенсионной реформы России и их широкая пропаганда.
Организация и проведение учебно-практического семинара для работников социальной сферы, общественных и научных организаций, специалистов пенсионных фондов и преподавателей Вузов на тему "Правовые и социально-экономические аспекты реформы системы пенсионного обеспечения России".
Подготовка материалов, освещающих итоги работы семинара, их размещение в Internet, рассылка в адрес всех заинтересованных организаций и граждан.
27-28 января 1999г. в МГТУ им. Н.Э. Баумана проведен научно-практический семинар "Правовые и социально-экономические аспекты реформы системы пенсионного обеспечения России", в работе которого приняло участие 130 человек.
География участников охватила следующие регионы России: Владивосток, Волгоград, Екатеринбург, Иркутск, Липецк, Тюменская область, Москва, Новочеркасск, Оренбург, Пермь, Ростов-на-Дону, Салехард (Якутия), Санкт-Петербург, Снежинск (Челябинская область), Улан-Удэ.
На семинаре выступили с докладами ведущие специалисты, непосредственно участвующие в проведении пенсионной реформы .
Тематика докладов охватила все стороны проходящей пенсионной реформы ее исторические истоки, проблемы, возникшие на настоящем этапе, макроэкономический прогноз, актуарное обоснование заложенных в нее положений и социальную защиту граждан в ходе этой реформы.
Доктор юридических наук, профессор Московской Государственной юридической академии Тучкова Э.Г. в своем выступлении осветила исторический ход развития пенсионной реформы от пенсионного обеспечения в СССР до сегодняшнего дня, развитие законодательной базы пенсионного обеспечения до современного уровня, рассмотрела проблему современного состояния пенсионной системы России и ее дальнейшие перспективы. Был сделан правовой анализ современного пенсионного законодательства. Это выступление позволило экономистам, принимающим участие в пенсионной реформе взглянуть на стоящие перед ними задачи с правовой точки зрения, обратить пристальное внимание на правильное законодательное оформление принимаемых решений по реализации пенсионной реформы, чтобы они не входили в противоречие с существующими и действующими на сегодняшний момент законодательными актами.
Анализ сегодняшнего состояния пенсионной реформы приводится также в докладах Руководителя департамента пенсионного обеспечения Министерства труда и социального развития Воронина Ю.В., заместителя начальника департамента пенсионного обеспечения Министерства труда и социального развития Дубровского В.Н., профессора Академии труда и социальных отношений Кучмы М.И. и ряда других выступавших. Экономичесая оценка этого же состояния была дана в докладе кандидата экономических наук, заместителя руководителя департамента пенсионного обеспечения Министерства экономики РФ Карагодина М.М. В докладе доктора экономических наук, члена научного совета Московского Центра Карнеги Дмитриева М.Э. был дан макроэкономический прогноз развития пенсионной системы до 2010 года. А в докладе кандидата экономических наук, старшего научного сотрудника Актуарного информационно-аналитического центра при НИИ ПММ МГТУ им. Н.Э. Баумана Баскаковой М.Е. дан прогноз социальных последствий ввода накопительной пенсионной системы, а также гендерная экспертиза действующего и перспективного пенсионного законодательства.
Внимание присутствующих юристов было обращено на насущную необходимость, чтобы принимаемые законодательные акты основывались на экономическом обосновании.
Большой интерес у слушателей вызвал доклад Заместителя Председателя Правления Пенсионного Фонда России доктора экономических наук Колесника А.П. о развитии индивидуального учета как технологической основы пенсионной реформы. Уже в течение трех лет идет внедрение системы персонифицированного учета пенсионных взносов. Но впервые было дано обоснование необходимости проводимых преобразований, широко раскрыты возможности, которые предоставляет эта система.
Особое место в выступлениях было уделено проблеме льготного пенсионного обеспечения. Была развернута интереснейшая и бесспорно полезнейшая дискуссия, так как мнения выступавших по поводу перспектив дальнейшего развития льготного пенсионного обеспечения разделились. Доктор экономических наук, член научного совета Московского Центра Карнеги Дмитриев М.Э. высказал мнение, что необходима поэтапная отмена института льготных профессиональных пенсий, так как она ложится непосильной дополнительной нагрузкой на бюджет Пенсионного Фонда РФ. Его поддерживают в этом мнении и профессор Тучкова Э.Г., и представители Министерства труда и Социального развития Воронин Ю.В., Дубровский В.Н. С другой стороны в некоторых выступлениях поддерживается концепция перевода механизма льготных пенсий в механизм профессиональных пенсий, где будет льготы жестко привязаны к размерам страховых взносов. Это мнение было озвучено в докладах начальника Отдела льготных пенсий Департамента по вопросам пенсионного обеспечения Министерства Труда и Социального развития РФ Белякина В.Г., Советника по пенсионным вопросам Отделения Пенсионного Фонда России по г. Москве Чернышева С.Д. Экономические проблемы, возникающие при данном решении проблемы льготных пенсий были освещены в докладе представителя Министерства экономики РФ Карагодина М.М. Обсуждая данную проблему, специалисты смогли ближе ознакомится с мнениями своих оппонентов, представили аргументы в защиту своей точки зрения.
Так как создание профессиональной пенсионной системы является одним из важнейших этапов пенсионной реформы, былзаслушан ряд докладов, посвященных данной тематике. В выступлении Советника по пенсионным вопросам ОПФР по г. Москве Чернышева С.Д. была освещена необходимость жесткой привязки размеров страховых взносов к количеству назначаемых льготных пенсий, а, следовательно, к условиям труда на конкретном производстве. Что проделано в этом направлении к настоящему моменту, какие внесены предложения в правительственные органы осветила в своем докладе представитель группы разработчиков модели построения критериев аттестации рабочих мест для назначения льготных пенсий в связи с особыми условиями труда кандидат медицинских наук, ведущий научный сотрудник НИИ медицины труда РАМН Молодкина Н.Н.
Так как во многих зарубежных странах уже достаточно давно и удачно функционируют профессиональные пенсионные системы, то их опыт нельзя не принимать в расчет. О различных видах профессиональных пенсионных систем, их достоинствах и недостатках, налоговой политике государства по отношению к ним осветил в своем выступлении доктор физико-математических наук, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова Завриев С.К.
Министерство труда и социального развития РФ разработало программу первоочередных мер по поддержанию пенсионной системы России в условиях кризиса. Эта программа была освещена в докладах представителей данного Министерства Воронина Ю.В. и Дубровского В.Н.
В докладе научного руководителя финансовой службы Международной Конфедерации обществ потребителей Кокорева Р.А. был затронут важный социальный вопрос - как отражается проводимая пенсионная реформа на самых незащищенных слоях населения - на сегодняшних пенсионерах. Как отметили многие слушатели семинара, - этот вопрос очень важен, но про него часто забывают те, кто разрабатывают новые концепции. Не лишним было напомнить об этом и представителям Министерств и ведомств, занимающимся социальной политикой.
Практически после каждого доклада поступали вопросы, проходило обсуждение и дискуссии на тему выступлений, высказывались различные точки зрения. Это показывает, на сколько заинтересованными оказались слушатели, как их волнуют поставленные на семинаре вопросы. Неоднократно после семинара высказывались теплые слова о полезности проведенного мероприятия и пожелания продолжения подобной практики.
Работа семинара освещалась средствами массовой информации, в том числе агентством Прайм-ТАСС, журналом "Пенсионные фонды", журналом "Социальная защита", "Пенсия" и "Страховое ревю".
По итогам семинара издана книга "Пенсионная реформа в России: оценка специалистов"(под редакцией В.Н. Баскакова и А.С. Орлова), содержащая полные тексты выступлений, прозвучавших на семинаре.
Разработка комплекса мероприятий по дальнейшему перспективу (весь период пенсионной реформы). Поэтому особое значение имеет согласование всех этапов пенсионной реформы с макроэкономическими тенденциями в каждый конкретный период, что определено действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Проблемы ликвидации дефицита бюджета ПФР и поддержания является сокращение размеров пенсий (например, путем замедления их индексации), что ведет к уменьшению коэффициента замещения.
Возможные меры по решению поставленных задач в доходной и расходной частях российской пенсионной системы:
1) Тарифная политика.
Наиболее органичный, естественный для системы обязательного взносов в ПФР и объёма принятых им обязательств.
Актуарная устойчивость пенсионной системы может быть выражена следующим равенством:
S * W * E = P * R, (8)
Где S - тариф взносов на пенсионное обеспечение в распределительной системе;
W - средняя номинальная заработная плата в стране;
E - численность застрахованных работников;
P - средний номинальный размер пенсии;
R - численность пенсионеров.
Обязательства пенсионной системы невозможно снизить, поскольку в умаление возникших пенсионных прав.
Тарифная политика состоит из трех компонентов - страхового тарифа, взносооблагаемой базы и круга лиц, охватываемых обязательным пенсионным страхованием.
Согласно формуле сбалансированности пенсионной системы для обеспечения солидарного (среднего) коэффициента замещения не ниже 40% тариф страховых взносов необходимо увеличить на 5,4 процентных пункта в 2015 г. и т.д. Однако такое решение является недопустимым с точки зрения установленных политических ограничений.
Теоретически повышение предельной величины базы взносообложения фактическому увеличению нагрузки на фонд оплаты труда организаций при формальном сохранении без изменений тарифа страховых взносов. Во-вторых, увеличение доходной части пенсионной системы будет снивилировано ростом ее обязательств с учетом применения эквивалентной формулы расчета размера пенсии.
В области тарифной политики, по крайней мере, было бы целесообразно поскольку подобные меры, безусловно, оправданные с экономической точки зрения, применительно к функционированию пенсионной системы ведут к уровень бюджетозависимости ПФР.
В дальнейшем поддержку определенных видов экономической деятельности, по мере необходимости, целесообразно осуществлять страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию.
Требует решения вопрос в отношении застрахованных лиц, которые категории граждан пользуются тем же объемом пенсионных прав, как и остальные застрахованные лица. Здесь возможны два решения - либо тариф страхового взноса выравнивается для всех категорий застрахованных фондах.
Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о возможности государственными гражданскими служащими, которые подлежат обязательному пенсионному страхованию на общих основаниях.
Подобное решение, помимо прочих преимуществ, могло бы решить на пенсионному обеспечению и, соответственно, расходы возникли бы только через 15-20 лет.
2) Использование внешних факторов.
В том случае, если сбалансированность пенсионной системы не функционирования таких систем, включаются внешние параметры.
- А) Первый возможный вариант - осуществлять покрытие дефицита трансфертов из федерального бюджета.
- Б) Второй возможный вариант - закрепление за ПФР еще одного организаций (например, части НДС).
Единственный недостаток применения данного варианта лежит, скорее, заработка работника, однако ввиду очевидных финансовых проблем российской пенсионной системы, этой идеологической «чистотой» можно было бы на данном этапе развития пренебречь.
3) Оптимизация пенсионных обязательств.
Действуя в данном направлении, представляется допустимым изучить бы только на тех застрахованных лиц, чьи пенсионные права находятся еще в стадии формирования, причем с использованием разумного переходного периода, позволяющего им реально адаптироваться к изменению условий и норм установления и выплаты пенсий.
А) Меры в области индексации пенсий.
Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» Российской Федерации, но не свыше годового индекса доходов бюджета ПФР в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату этой части пенсий.
В случае перехода только на индексацию трудовых пенсий по росту цен трудовой пенсии по всему контингенту пенсионеров с размером среднего заработка в целом по Российской Федерации, начнет снижаться относительно планировавшихся показателей этого важнейшего социального индикатора, характеризующего состояние пенсионного обеспечения в стране (с 38,4 в 2010 г. до 25,6 в 2020 г.).
Кроме того, существенно понизятся показатели планировавшегося роста обеспечения населения.
Предлагая отменить индексацию трудовых пенсий по росту доходов Однако эта аргументация, как и в ряде других случаев, механически переносит зарубежный опыт на отечественную землю, полностью игнорируя специфические особенности российской пенсионной системы.
Необходимо учитывать, что во всех без исключения странах ОЭСР при аналогом этого обязательного механизма, собственно, и является действующий в России порядок индексации пенсий по росту среднего заработка, но не свыше роста доходов ПФР.
В связи с тем, что в Российской Федерации отсутствует порядок индексации страховой части трудовой пенсии по росту среднемесячной заработной платы, но не свыше роста доходов ПФР в расчете на одного пенсионера, представляется нецелесообразным.
При таком отказе страна вновь столкнется с проблемой «старения» работникам одинаковых профессий и одинаковой квалификации, что неизбежно создаст крайне нежелательный конфликт различных поколений пенсионеров и приведет к эскалации требований о новом существенном повышении размеров пенсий «старым» пенсионерам.
Б) Меры в области обязательного накопительного компонента пенсионной системы.
Представляется целесообразным внимательно рассмотреть возможные перспективы дальнейшего развития обязательного накопительного компонента пенсионной системы с учетом мировых трендов.
Первый вариант - обязательный накопительный компонент сохраняется в структуре пенсионной системы в существующем объеме.
Второй вариант - накопительный компонент пенсионной системы институту пенсионных накоплений.
Третий вариант - обязательный накопительный компонент сохраняется При реализации данного сценария развития пенсионной системы возможно применение различных подходов, в том числе и комплексно.
Актуарные расчеты показывают: для того, чтобы доля накопительной год в течение не менее 30 лет.
В случае принятия такого решения необходимо предоставить право всем страховую часть пенсионной системы.
В) Меры в области пенсионного возраста.
Не обнаружив убедительных аргументов в пользу перехода к возраста, увеличения требований к продолжительности страхового стажа, введения понижающего коэффициента при осуществлении валоризации прошлых пенсионных прав и индексации установленных размеров пенсий.
Из всех практикуемых в зарубежных странах способов адаптации и сроки повышения пенсионного возраста, четко ориентированные на свои национальные особенности, в основном - демографические.
При этом ни одна из этих стран еще полностью не завершила мероприятия по увеличению возраста выхода на пенсию, поэтому оценивать эффективность результатов преждевременно.
США. В настоящее время идет процесс постепенного увеличения раннего выхода на пенсию.
Великобритания. Выбор был сделан в пользу постепенного увеличения до 68 лет.
Дания. В 2006 г. было принято решение о повышении добровольного досрочного возраста выхода на пенсию с 60 до 62 лет. Это будет делаться пошагово, каждые 6 месяцев в течение 2019-2022 г.г. Затем в период 2024-2027 г.г. пенсионный возраст увеличится с 65 до 67 лет.
Германия. Предусматривается повысить пенсионный возраст до 67 лет. повышаться на 2 месяца каждый год. Это относится к людям, родившимся в пенсионного возраста правительство Германии ввело широкий спектр индивидуальных мер (называемых программа 50+) для увеличения шанса пожилым рабочим оставаться активными на рынке труда.
Норвегия. С 1973 г. введено право на полную пенсию с 67 лет, однако взнос в размере 2% на частные пенсии в дополнение к государственным.
Швеция. Несмотря на то, что решение о проведении пенсионной «раннюю пенсию», начиная с 61 года с актуарным сокращением или после 65 лет с актуарным повышением пенсии.
Для повышения пенсионного возраста практически во всех странах В России же такого демографического резерва нет: продолжительность 11 и 16 лет (соответственно). В то время как при ныне действующих возрастных границах (60 лет для мужчин и 55 лет - для женщин) период года (соответственно, мужчины и женщины).
Следует особо обратить внимание, что все приведенные примеры свидетельствуют о том, что даже при наличии объективных реформирование пенсионного возраста осуществлялось предельно осторожно (не более 1-2-х месяцев за год и растягивалось на десятки лет) и факторы (быстрый рост продолжительности жизни и периода получения пенсии).
Поверхностный взгляд на опыт зарубежных стран по повышению систем в условиях кризиса. Однако такие выводы не учитывают, что ни в одной из зарубежных стран реформа пенсионного возраста не рассматривается как экономический инструмент для финансовой перераспределяться во времени, но не ликвидироваться. И через законодательно установленный период времени подлежат полной выплате роста продолжительности жизни следует говорить исключительно о создании условий для поддержания коэффициента замещения.
Проблема финансовой зависимости распределительной модели пенсионной системы в России не может быть решена путем повышения пенсионного возраста по следующим основаниям.
Во-первых, низкая ожидаемая продолжительность жизни, особенно у пенсионными правами.
Как было отмечено ранее, период получения пенсии у мужчин в России мужчин умрут еще 20%. Таким образом, до 65-летнего возраста получения трудовой пенсии смогут дожить лишь 4 из 10, т.е. значительно меньше, чем установлено нормами Международной организации труда для всеобщих (национальных) пенсионных систем. Следовательно, большинство населения будет лишено права получения своего страхового обеспечения, гарантированного Конституцией РФ.
Менее критично положение с женским населением страны: из числа 20-увеличение возраста для женщин в принципе возможно, однако, с позиций макроэкономических и социально-трудовых параметров этот процесс должен быть актуарно просчитан и обоснован.
По прогнозам, разработанным на основе параметров, установленных ожидаемой продолжительности жизни в странах ОЭСР для 65-летних использовать свои пенсионные права. Для женщин это возможно сделать несколько ранее.
Во-вторых, высокий уровень инвалидизации населения при повышении которые при повышении пенсионного возраста будут обращаться за назначением пенсий по инвалидности.
В-третьих, по расчетам, в России, также как и на Западе, повышения возраста), после чего пенсионная система начнет нести все возрастающие дополнительные расходы. Эти выводы подтверждаются опытом Германии, Польши и др. европейских стран, повысивших пенсионный возраст.
Дополнительные расходы ПФР, связанные с повышением пенсионного пенсионной формулы), так и с дополнительным накоплением пенсионных прав за увеличенный период страхового стажа.
В-четвертых, повышение пенсионного возраста в российских условиях процесса будет сокращение продолжительности страхового стажа и, как следствие, снижение размеров пенсий у младшего поколения из-за более позднего вступления в трудовые отношения.
С учетом вышеизложенного представляется целесообразным тщательно года страхового стажа, выводимой с учетом соотношения индивидуального заработка застрахованного лица, полученного в течение соответствующего года, со средним заработком в стране за тот же временной период.
Переход на новую пенсионную формулу позволит, помимо прочего, окончательно упростить структуру трудовой пенсии, отказавшись от непосредственным образом встроен в саму формулу.
Кроме того, продолжительность страхового стажа будет оказывать имеет место в настоящее время.
Наконец, отпадут правовые ограничения для возврата к взиманию только исходя из экономической целесообразности.
Стажево-зарплатная (балльная) формула позволяет не только максимальной эффективности для каждого участника. Для этого застрахованному лицу достаточно знать, сколько за трудовую жизнь индивидуальных баллов всех застрахованных лиц на каждый год выполнения государственных пенсионных обязательств и соотносить их с планируемыми источниками формирования бюджета.
Чтобы исправить недостатки нынешней пенсионной формулы, в новой (балльной) модели исчисления обязательной солидарно-страховой трудовой пенсии должны быть учтены:
Чтобы устранить противоречие между нестраховым механизмом формирования и страховым источником финансирования, фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии (ФБР) должен быть ликвидирован.
Для этого должна быть проведена конвертация ФБР в страховой солидарно-распределительной части пенсии) по принципиально новой балльной пенсионной формуле. В процессе конвертации ФБР и пересчете солидарно-распределительной части пенсии по новой формуле весь объем реализованных пенсионных обязательств полностью сохраняется.
Действующая условно-накопительная формула исчисления страховой принципов и обеспечивает не только учет индивидуальных пенсионных прав застрахованного лица, но и его солидарный вклад в исполнение пенсионных обязательств перед предыдущими поколениями пенсионеров, что позволяет осуществлять социально-справедливое перераспределение.
Данная формула дополняется актуарными коэффициентами, которые обеспечивают учет страхового стажа, увеличения демографической нагрузки на систему и изменения макроэкономических параметров.
Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Колесник А. П.
Текст научной работы на тему «Пенсионная реформа: социальный, финансовый и информационный аспекты»
профессор кафедры ММЭП, зам. председателя правления Пенсионного фонда России
Пенсионная реформа: социальный,
ФИНАНСОВЫЙ И ИНФОРМАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ
Когда не ведают далеких дум, то не избегнут близких огорчений
Конфуций, 551-479 гг. до н.э.
I 1р авительством Российской Федерации в IV кв. 1997 г. дважды рассматривались варианты Программы пенсионной реформы в Российской Федерации и на заседании в декабре того же года принят умеренный вариант (далее Программа), предусматривающий эволюционные изменения с учетом развития демографической ситуации в стране [1]. Постановление по этому вопросу было подписано тогдашним председателем Правительства РФ С.В. Кириенко 20 мая 1998 г. [2].
Программа пенсионной реформы
Исходя из роли пенсионной системы в обществе, принятую Правительством РФ Программу можно рассматривать с разных точек зрения, наиболее важные из которых — социальная и финансовая.
С социальной точки зрения существенные решения, содержащиеся в принятом варианте Программы, заключаются в следующем:
■ сохранение пенсионных прав, заработанных гражданами за предыдущие периоды (до реализации Программы);
■ поддержание приемлемого для общества уровня пенсий и тарифов страховых взносов;
■ установление более справедливых правил определения размера пенсий при их назначении;
■ усиление заинтересованности граждан в контроле за финансированием пенсий, в том числе и за уплатой страховых взносов;
■ более активное привлечение объединений работающих для решения принципиальных вопросов профессионального пенсионного обеспечения.
С финансовой точки зрения основными задачами, предусмотренными в Программе, являются:
■ привлечение дополнительных финансовых источников для финансирования пенсионной системы;
■ изменение отношений участников пенсионной системы (работающие, работодатели, пенсионеры, государство) таким образом, чтобы новые отношения поддерживали ее эффективную работу, в частности не допускали образования просроченной задолженности плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд РФ (на начало 1999 г. просроченная задолженность всех плательщиков, накопленная ими с начала 90-х годов, превысила 10о млрд руб.).
Привлечение дополнительных финансовых источников для финансирования пенсионной системы предполагается осуществлять путем более активного участия отраслей в финансировании пенсий для лиц, работавших в отрасли (создание профессиональных пенсионных систем), а также путем использования инвестиционного дохода от операций на финансовом рынке по размещению пенсионных резервов.
Часто встречающийся при обсуждении Программы вопрос заключается в следующем: не будет ли более целесообразным подождать с реформированием в пенсионной сфере до стабилизации в экономике или до ощутимого экономического роста?
Рассмотрим этот вопрос, исходя из устойчивой самоподдерживаю-щейся тенденции [3], имеющей место в настоящее время в системе пенсионного обеспечения. Эта тенденция ведет к выравниванию размеров пенсий (снижению дифференциации). Она образовалась в России (как и в других государствах на территории бывшего СССР) с начала 90-х годов в результате скачкообразного повышения стоимости жизни. Смысл ее иллюстрируется следующей схемой, характеризующей самоподдерживающийся процесс.
Суть данного процесса заключается в следующем.
Законодательная и исполнительная власти вполне обоснованно стремятся не допустить снижения минимального размера пенсий ниже прожиточного минимума пенсионера. При имеющей место нехватке финансовых ресурсов внутри пенсионной системы это приводит в конечном итоге к их перераспределению от получателей максимальных пенсий к получателям минимальных. Как следствие снижается зависимость размера пенсии от продолжительности трудового стажа и среднего заработка человека, выходящего на пенсию (от суммы уплаченных пенсионных страховых взносов размер пенсии для наемных работников вообще не зависит). Это еще больше снижает заинтересованность в уплате страховых взносов. Работающие считают несправедливым назначение практически равных пенсий при неравном трудовом вкладе каждого. В результате усугубляется положение дел с уплатой страховых взносов в бюджет пенсионной системы, ее финансовое состояние ухудшается и цикл повторяется [4].
Замкнутый круг (самоподдерживающуюся тенденцию) можно разорвать двумя способами:
© существенно улучшить наполнение пенсионного бюджета за счет других источников;
© сформировать противоположную тенденцию путем создания у работающих заинтересованности в участии в государственной пенсионной системе.
Понятно, что более реалистичен второй способ. Для этого в Программе пенсионной реформы предусмотрен ряд мер, в частности использование условно-накопительного метода исчисления пенсий, индивидуальный (персонифицированный) учет пенсионных прав, включая уплаченные страховые взносы.
В анализе рассмотренной тенденции уже содержится ответ на вопрос, надо ли начинать реформу, не дожидаясь экономического
роста: сама эта реформа станет одним из факторов роста за счет мотиваций к труду в официальном секторе экономики.
^ Информационная основа реформ —
индивидуальный (персонифицированный) учет Прежде всего можно констатировать, что индивидуальный учет (принятие соответствующего федерального закона, пилотный проект и внедрение учета на территории страны) был начат своевременно [5], поскольку он (учет) будет необходим при реализации каждого раздела программы: назначение пенсий по принципу условнонакопительных счетов уже может использовать сведения индивидуального учета; учет на индивидуальных лицевых счетах взносов в профессиональные пенсионные системы и инвестиционного дохода предстоит реализовать, но это касается в основном изменений программного обеспечения в условиях уже работающей технологии.
О необходимости ускорения внедрения системы персонифицированного учета как базового элемента реформирования государственной пенсионной системы было указано в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. "Порядок во власти — порядок в стране / О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”, в котором определено, что персонифицированный учет в системе государственного пенсионного страхования к 2000 г. должен охватить все население и обеспечить возможность определения размера пенсии в зависимости от трудового вклада каждого конкретного человека.
В соответствии с посланием Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. "Общими силами - к подъему России / О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" в 1998 г. предусматривалось охватить всю страну сетью персонифицированного учета, определить роль накопительного элемента в пенсионной системе.
С 1 января 1997 г. органы Пенсионного фонда РФ работают над реализацией федерального закона от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" (в 1996 г. в пяти регионах России осуществлялся пилотный проект). Необходимые работы проводятся в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 318 "О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования"; этим постановлением определены организационные меры, обеспечивающие как со стороны Пенсионного фонда, так и федеральных органов исполнительной власти и соответствующих ор-
ганов субъектов Российской Федерации выполнение в полном объеме федерального закона о персонифицированном учете, а также утверждена Инструкция о порядке ведения персонифицированного учета сведений о заработке (вознаграждении, доходе), на который начисляются страховые взносы, и трудовом стаже застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования.
Сроки введения персонифицированного учета предусмотрены утвержденной постановлением Правительства РФ от 31 марта 1997 г. № 360 среднесрочной программой "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах", согласно которой ежегодно, начиная с 1997 г., персонифицированным учетом в системе государственного пенсионного страхования должно быть охвачено не менее 20 млн работающих граждан.
На начало мая 1999 г. в процесс регистрации в системе государственного пенсионного страхования было включено более 47 млн граждан, работающих по найму, и самозанятого населения в 64 субъектах России (по состоянию на июнь 1998 г. эта цифра составляла 26 млн человек).
В целях организации обработки информации по индивидуальному (персонифицированному) учету распоряжением Правительства РФ от 9 июня 1997 г. №796-р при Пенсионном фонде создан Информационный центр персонифицированного учета.
Работы по внедрению системы персонифицированного учета территориальными органами ПФР осуществляются в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти всех уровней.
По вопросам реализации федерального закона о персонифицированном учете Пенсионным фондом подписаны соглашения о сотрудничестве с Федерацией независимых профсоюзов России, Российским союзом промышленников и предпринимателей, Координационным советом объединения работодателей. На местах аналогичные соглашения подписаны региональными отделениями ПФР с членскими организациями ФНПР, региональными союзами и ассоциациями промышленников и предпринимателей, крестьянских и фермерских хозяйств.
Ход внедрения персонифицированного учета показал, что уже на начальном этапе подтверждается его положительное влияние на контроль за уплатой страховых взносов работодателями. В регионах, в которых в 1997 г. проводилась начальная регистрация застрахованных лиц, часть плательщиков страховых взносов, у которых ранее не было движения средств по счетам, начали отражать в бухгалтерской отчетности реальную хозяйственную деятельность и
официально выплачивать заработную плату работникам, так как осознали, что ее отсутствие может отрицательно сказаться на будущей пенсии. Более активной стала регистрация самозанятого населения. Система персонифицированного учета позволяет более достоверно определять фонд оплаты труда плательщиков.
Внедрение персонифицированного учета в регионах показало следующие положительные результаты.
Четко прослеживается тенденция увеличения плательщиков страховых взносов, повышение их исполнительской дисциплины по расчетам с ПФР. Так, в Псковской области поступление страховых взносов в 1997 г. по сравнению с 1996 г. возросло на 18 %, при этом поступления от предпринимателей за этот же период возросли в 3,6 раза. Только по г. Пскову в результате анализа представленных индивидуальных сведений о заработке застрахованных лиц за 1997 г. было доначислено 320 млн руб. в старом исчислении (это составило 38% суммы ежемесячной выплаты пенсий по одному из районов области).
В Самарской области число плательщиков страховых взносов в течение 1997 г. возросло с 114 260 до 138 878 (увеличение на 17,7%), в том числе граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью - с 64 240 до 80 695 (увеличение на 20,4%). Это способствовало увеличению на девять пунктов процента сбора страховых взносов в области в 1997 г.
Выступая 12 мая 1998 г. в Государственной Думе на парламентских слушаниях по теме: "Реформа системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации", заместитель главы администрации Тверской области А.Н. Головкин сообщил, что в связи с внедрением системы персонифицированного учета сбор страховых взносов на пенсионное обеспечение увеличивался в области ежемесячно на 2530 млрд руб. в старом исчислении.
Работающим населением положительно воспринято введение персонифицированного учета, поскольку он позволяет создать систему защиты пенсионных прав работающих и гарантирует сохранение соответствующих сведений до выхода каждого на пенсию, то есть у населения сформировались определенные позитивные ожидания, связанные с новым пенсионным законом.
В соответствии с Федеральным законом от 5 мая 1997 г. № 77-ФЗ в статьи 96 и 102 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" внесены изменения и дополнения, предусматривающие установление трудового стажа и среднемесячного заработка для назначения пенсии после регистрации в качестве застрахо-
ванного лица в системе государственного пенсионного страхования только на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета. С введением в действие этого закона будут исключены имеющие место в настоящее время случаи использования фиктивных документов (в течение последних лет количество справок о заработке, в которых при проверках ПФР обнаружены неверные данные, в среднем по России ежеквартально составляет 9-12% от числа проверенных).
^ Профессиональные пенсионные системы (ППС) —
ВАЖНЫЙ СТРУКТУРНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ПЕНСИОННОЙ
Если хотеть реального создания ППС и принятия соответствующих законов, нельзя определять эти системы как механизм перекладывания на работодателей проблемы финансирования льготных пенсий, назначаемых при пониженном возрасте - особые условия труда, выслуга лет (в дополнение к уплате нынешних страховых взносов в размере 28% от суммы практически всех видов заработка работников организации). ППС должны обеспечивать не только это. Общая их задача - поддержка работников после наступления пенсионного возраста. Поскольку пенсионный процесс в ППС должен быть замкнут на определенной группе работников - застрахованных лиц, то он может строиться только по накопительному принципу. Соответственно, появляется инвестиционный ресурс, который может быть использован отраслью и будет (при разумном использовании!) способствовать экономическому росту. Таким образом, можно добиться сочетания интересов работающих и их профсоюзов, работодателей и государства.
В порядке подготовки к формированию института профессионального пенсионного страхования Пенсионным фондом проведено согласование с Минтрудом России, Федерацией независимых профсоюзов России (ФНПР) и Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) принципов создания профессиональных пенсионных систем, предусматривающих следующее.
* Правила работы ППС, включая законодательство, должны быть такими, чтобы в этих системах были заинтересованы все участники — работники отрасли (предприятия) и их объединения (профсоюзы), работодатели, государство.
* Нужна "прозрачность" в работе ППС (это должно быть учтено в их административных структурах, учете и отчетности), в частности отражение пенсионных прав, полученных в ППС, в персонифицированном учете государственного пенсионного страхования; сис-
тематическое информирование работников о состоянии их индивидуальных лицевых счетов.
* Аккумулируемые в ППС средства могут инвестироваться в отрасль (естественно, в форме, обеспечивающей требуемую ликвидность) с учетом требований минимизации риска.
* Для ППС предоставляются налоговые льготы.
* Источником финансовых ресурсов ППС являются страховые взносы соответствующих работодателей (дополнительные к взносам в ПФР).
* Тариф страховых взносов в ППС определяется соответствующими работодателями и работниками (их представительными органами). Установление такого тарифа не должно одномоментно приводить к росту стоимости товаров или услуг отрасли. Тариф должен обеспечивать уровень пенсии не ниже, чем это определено законодательством РФ.
* ППС строятся по накопительной схеме финансирования.
* ППС самостоятельно распоряжаются своими финансовыми ресурсами.
* Целесообразно ведение списков профессий, предполагающих выход на пенсию при пониженном возрасте, внутри отраслей. При этом имеется в виду, что исходными будут списки № 1 и № 2, а также другие списки, утвержденные постановлениями Правительства РФ, а внесение изменений в них будет производиться совместным решением работодателей и профсоюзов (работников). Естественно, что такие полномочия должны быть определены законодательно. Одновременно целесообразно силами государственного органа производить аттестацию соответствующих рабочих мест по критериям профессиональных рисков.
* Принятию законодательства по ППС должен предшествовать пилотный проект, осуществляемый по решению Правительства РФ в двух-трех отраслях.
* Реализацию изложенных принципов целесообразно осуществлять поэтапно.
^ Место накопительного элемента в пенсионной системе государства Вряд ли можно надеяться, что ограниченный накопительный элемент, предусмотренный Программой, окажет значительное влияние на финансовые возможности пенсионной системы. Конечно, он увеличивает объем ресурсов на финансовом рынке, но доля самого этого элемента весьма скромна (начиная с 1-го пункта тарифа, то
есть 1/29 всех поступлений страховых взносов), и это разумно для снижения риска, особенно на первом этапе.
Представляется, что основное значение здесь будет заключаться в усилении мотиваций работающих в уплате страховых взносов.
Уже сейчас ФНПР очень заинтересованно относится к персонифицированному учету и подписала соглашение с ПФР о содействии его внедрению на всех уровнях - от федерального до предприятий включительно. Накопительный элемент потребует учета фактически уплачиваемых за каждое застрахованное лицо страховых взносов и доли от этих сумм, направляемой на накопление. Это должно вызвать еще большую заинтересованность работающих в уплате страховых взносов и контроль за такими платежами с их стороны. В условиях постоянного роста просроченной задолженности плательщиков заинтересованность работников вместе с твердой позицией государства может стать серьезным противовесом недостаточной платежной дисциплине работодателей.
Конечно, введение накопительного элемента требует от государства серьезных мер по обеспечению гарантий сохранности средств, направляемых на накопление. Отработка этих гарантий может быть произведена на пилотном проекте локального характера.
Литература и примечания
1. Пенсия. 1998. № 1.
2. Российская газета. 1998. 26 мая.
3. Самоподдерживающиеся тенденции в общественных системах управления обусловлены наличием в них обратных связей (см. обстоятельное исследование таких систем в книге: Senge Peter M. The fifth discipline: the art and practice of the learning organization. USA, 1990). Их теория (т.н. "теория рефлексивности") разрабатывалась применительно к финансовому рынку Дж. Соросом (см. его переведенную на русский язык книгу "Алхимия финансов" (М., Ин-фра-М. 1996).
4. Более подробно управление тенденциями в пенсионной системе рассмотрено в публикации автора данной статьи: Колесник А. Пенсионная система России и вызовы нашего времени // Пенсия. 1998. № 10 (25).
5. Пилотный проект персонифицированного учета был начат в 1995 г., федеральный закон принят в апреле 1996 г., а с 1997 г. началось поэтапное внедрение учета в регионах России. За-
вершение этого процесса предусмотрено в 2000 г. К маю 1999 г. учетом охвачено более 47 млн работающих.
Читайте также: